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检察机关提起公益诉讼的实证研究
【作者】 马明星【写作年份】 2011
【文献分类】 检察院【关键词】 检察机关;公益诉讼;实证研究
【全文】法宝引证码CLI.A.061822    
检察机关提起公益诉讼的实证研究

马明星


【关键词】检察机关;公益诉讼;实证研究

  检察机关提起的公益诉讼,是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件,在无人起诉的情况下,以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判,要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。我国目前尚未建立公益诉讼制度,检察机关提起公益诉讼的做法在实践中尚处在“试水”中。本文拟从我国检察机关提起公益诉讼的实证来分析探讨我国检察机关提起公益诉讼制度的必要性和构建问题


  一、检察机关提起民事公益诉讼在我国的司法实践


  (一)建国初期的司法实践


  建国初期,受苏联民事诉讼理论的影响,我国确立了检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的制度。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接行使并领导下级检察署行使下列职权:对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件,均得代表国家公益参与之”。即参与关于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件。这就是新中国最初的关于检察机关代表国家和社会公共利益参与民事诉讼的规定。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定,对于有关国家和人民利益的重要民事案件,检察院有权提起诉讼。在上述立法、司法文件的指导下,1954年,辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省、市检察机关共办理民事案件2352件,既有提起诉讼的,也有参与诉讼的案件。1956年,黑龙江省的检察机关共办理民事案件80件,其中提起诉讼的民事案件55件。1956年5月至11月,南京市检察机关受理23件民事案件,其中涉及国家和公共利益的案件14件,占61%;办结17件,起诉的3件。在最高人民检察院《1950至1957检察工作规划》中,《规划》明确要求计划在1956年选择有关国家和人民利益的重要案件3万件,参与或提起诉讼。检察机关提起民事诉讼在维护国家利益和公共利益中发挥了良好作用,产生了良好的社会影响。最高人民法院在1957年制定的《民事案件审判程序(草稿)》中第1条规定:人民检察院对于国家和人民利益的重要案件,也可以提起诉讼。该《草案》对检察机关具有民事公益诉讼原告主体资格也采认同态度。


  (二)改革开放以来的司法实践你怀了我的猴子


  建国初期我国就建立了检察机关提起民事公益诉讼制度,但是在经过文化大革命之后,关于是否设立公益诉讼制度,在20世纪80年代制定民事诉讼法时就曾发生了激烈争论,最终反对的观点占了上风。检察机关提起民事公益诉讼制度最终没有写入民事诉讼法,仅仅保留了第十五条关于“支持起诉”的原则性条款。在此后的十多年间,检察机关向法院提起民事公益诉讼在十多年的时间处于低糜状态,直到1997年12月3日,河南省方城县检察院以原告身份诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案的出现,才标志着我国改革开放以来第一例由检察机关提起的民事公益诉讼案件正式诞生。自此以后,黑龙江、山东、河北、河南、陕西、贵州、浙江、上海、江西、福建、重庆等省市都积极进行实践,至今检察机关提起和参与了数百例公益诉讼案件,积累了较为丰富的实践经验,为民事公诉和行政公诉的开展进行了有益的探索。检察机关作为民事公益诉讼原告提起民事诉讼在全国展开,关于检察机关提起民事公益诉讼的制度化也在积极探索。2002年福建省各级检察机关参与了公益诉讼案26件。2002年3月福建省龙岩市检察院与龙岩市中级法院就民事公诉案件的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭等具体问题达成一致意见。2004年四川省检察院在全国率先明确以“国家监诉人”身份,支持公益诉讼。2010年11月昆明中院与市检察院联合制订了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,与市检察院、市公安局联合制定了《关于办理环境保护刑事案件实行集中管辖的意见(试行)》两个联发文件。面对实践发展和社会的需要,最高人民检察院也对此作出了回应。2005年8月24日最高人民检察院第十届检察委员会第三十八次会议讨论通过了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,该实施意见明确将建立民事、行政公诉制度的探索作为这一期间的改革任务之一。2008年中共19号文件指出,“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序。”


  二、司法实践中检察机关提起公益诉讼的方式。


  (一)直接以原告的身份提起公益诉讼的方式。这一诉讼方式多适用于侵害不特定的公共利益的案件。改革开放以来我国首起检察机关以原告的身份提起公益诉讼的1997年5月河南省方城县人民检察院对方城县工商行政管理局和汤卫东提起民事诉讼案件、广州市番禺区人民检察院诉番禺博朗五金厂违法排污导致水域污染环境公益诉讼一案等就是这种方式。


  (二)支持公益诉讼方式。在目前法律尚无明确规定,法院对检察机关提起公益诉讼持慎重态度的情况下,检察机关以支持者的身份参与诉讼,不失为切实有效的可行之举。在2010年12月,昆明市中级法院审理的以昆明市环保局为原告,昆明市检察院作为支持起诉人的环境污染案件采


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