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竞争的市场与聪明的监管
【作者】 高秦伟【写作年份】 2016
【文献分类】 行政管理法【关键词】 市场;竞争;监管
【全文】法宝引证码CLI.A.095792    
竞争的市场与聪明的监管

高秦伟


【关键词】市场;竞争;监管

  

   十八屇三中全会决定指出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。如何使市场在资源配置中起决定性作用,充分竞争是关键。只有充分竞争,才会有持续不断地科技创新、理念创新,才能真正实现大众创业,万众创新的理想局面。当然,这并不代表着市场无所不能,当市场出现自然垄断、外部性、信息不对称等失灵情形时,由政府据有关的法律规范,主要通过事前许可、事后监督等手段,可以对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量等活动采取直接影响的监管行为。[1]监管对规范市场行为,维护市场秩序具有一定的积极作用,同样政府监管亦非万能,不能用政府监管完全取代其他市场失灵解决机制,应根据具体情况和市场发展类型来确定并不断调整各自在制度设计中的权重。纵观主要国家的市场与监管的发展历史,均是如此循环并相互交织:自由市场--自我监管--行业监管--政府监管--放松监管--聪明监管(Smart regulation)。[2]在处理市场与政府的关系中,尤其是在“互联网+”的时代,我国需要在竞争的市场与聪明的监管中达致平衡,更要创新政府监管的理念与方式。

   2015年10月,交通运输部为规范网络预约出租汽车经营服务市场,鼓励出租汽车服务创新,促进出租汽车多元化服务融合发展,保障运营安全和乘客合法权益,拟就《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》征求意见(以下简称《征求意见稿》),试图通过该办法来实现对互联网+交通运输业的监管。该《征求意见稿》一出,针对其是否能切实促进网络预约出租汽车的规范发展,是否正确处理了市场自律与政府监管之间的关系,引起了社会各界的广泛关注。

   一、网络预约出租汽车及其引发的问题

   针对民间多种称谓,如“专车”、“快车”等,[3]《征求意见稿》将之称为网络预约出租汽车并作出了明确界定,即“是指以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”接着《征求意见稿》第47条将巡游出租汽车以电信、互联网等方式为乘客提供预约出租服务排除适用;第48条对“拼车”进行了定义,虽未明确是否适用本办法,但规定“合乘服务提供者事先发布出行计划”,结合其他条款可以解释为其亦不适用本办法。从定义及相关条款可以将之与“黑车”等非法运营车辆区分开来,至少表明了政府监管的重要目的与价值取向,即意在规范通过网络系统预约出租汽车,而非打压甚至取缔。当然,这个问题也与传统出租汽车行业急需改革相关,[4]也应该一并加以考虑。同时,有些地方的经验也应该值得关注,如上海的作法。[5]

   这种新型业态是公众借助网络,实现提前约车,改变了原有的乘客“路边招车”、驾驶员“扫大街”的运营方式,这不仅为乘客出行带来了方便,也降低了空车率,减少了出租车巡游可能带来的运营成本、环境成本等,因为便捷且服务质量优异,受到广大公众的青睐。然而,与公众普遍支持相反,政府则认互联网专车等形态可能会引发很多的问题,需要予以监管。在这些问题中尤其以安全性最为值得关注。如在传统安全层面,许多人认为专车司机资质审核不严,司机酒驾肇事、专车司机强奸乘客等,虽然是小概率事件,却充分说明专车确实存在亟需规范的问题。而且,由于缺乏保险赔偿机制,安全的问题被一再放大。而在信息安全层面,一些人认为约车采取手机对手机的模式,可能导致个人数据、隐私流失。同时,由于规范不足,私家的接入、传统出租车业的反对,使得将专车等现象纳入监管的呼声越来越强烈。

   二、如何聪明地监管?

   面对上述问题,交通运输部近一年多来作出了诸多的努力。2014年7月18日,交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知曾经瘦过你也是厉害》,以互联网思维,肯定了打车软件“手机对手机”的核心技术模式。2015年1月8日,面对互联网专车业务的快速发展,以及租赁汽车能否开展“专车”业务、私家车能否挂靠租赁公司开展“专车”业务、“专车”就是“黑车”的一系列问题,交通运输部指出当前各类“专车”软件将租赁汽车通过网络平台整合起来,并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供司机服务,是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式,对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。交通运输部同时也强调,各类“专车”软件公司应当遵循运输市场规则,承担应尽责任,禁止私家车接入平台参与经营。2015年1月1日生效的《出租汽车经营服务管理规定》,以特别增加了区别于传统巡游出租汽车的预约出租汽车类型,并指出预约出租汽车与传统巡游出租汽车的区别主要有三方面:一是在规定地点待客,提供预约服务,不能提供巡游揽客服务;二是服务费用可以约定,而非只能由政府定价;三是车身颜色与标识可以区别于巡游出租汽车,即可以不设顶灯,不用统一喷涂车身颜色。虽然专车等与该预约出租汽车在是否发放许可证上有区别,但是我们已经可喜地看到交通运输部在监管之时考虑到了公众的需求、市场创新的力量。

   此次的《征求意见稿》延续了交通运输部一贯的监管理念,如在第3条中对网络预约


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