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试论土地征收补偿制度
【作者】 麻侃【写作年份】 2007
【文献分类】 土地法【关键词】 土地征收;补偿
【全文】法宝引证码CLI.A.056267    
试论土地征收补偿制度

麻侃


【摘要】土地征收补偿问题是最近学界和实务界所共同关注的热点问题,本文将以对现行法律的探讨为基本框架,并结合经济学的思路,以期从微观角度重新分析和审视我国目前土地征收补偿制度中的重点问题,厘清其中复杂的利益关系,从而从更深层次来理解我国目前土地征收补偿的制度性缺陷。
【关键词】土地征收;补偿

  一、土地征收目的之辨析

  征收的目的仅限于公共利益需要,这是确定无疑的。但我国的土地征收制度与西方国家的土地征收制度立基其上的产权制度有所不同,我国土地产权制度的复杂性直接导致了实践中我国土地征收中目的的复杂性。

  我国《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。 ……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条确认了我国的土地所有权状况,即国家土地所有制与集体土地所有制相结合的土地所有权制度,而两种不同的土地所有权有着不同的法律地位。国有土地使用权有流转资格,可以进入市场进行交易;而《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”也就是说,集体和农民不得私自改变土地的用途,并买卖土地或者以其他形式转让土地,集体土地不得进入市场进行交易。

  市场经济的发展以及城市化进程的加快,使得市场上对于土地的需求量急剧增长,这种旺盛的需求对国有土地使用权这一单纯的土地供应方式构成了巨大压力和潜在的利益诱惑。而这种压力因为国家的土地征收权而缓解,而这种诱惑因国家的土地征收权而得以实现。《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该条实质上确立了两个最为关键的因素:(1)建设用地必须使用国有土地;(2)国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。从市场角度分析,当单位和个人需要建设用地时,必须寻求国有土地;而当国有土地无法满足需要时,国家可以征收原属于农民集体所有的土地。于是《土地管理法》以一种市场化的逻辑消解了宪法中征收权的公益限制。这一点我们从原《土地管理法》(98年修正前)的规定可以看出相当端倪。原《土地管理法》第21条规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的,按照本章规定办理。”该条款将征收目的限定为“经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”的需要,如果以征收的公益性来等价的话,那么,我们可以合理推论:经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要均属于公共利益的范畴。这里比较重要的就是关于经济建设需要属公共利益范畴的隐性界定。国富民强的逻辑以及国家至上的理念成就了这种公共利益观,GDP崇拜却忽视了经济发展过程中的权利保障以及社会公正。周其仁教授将这一现象称为“征地悖论”,即非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪,因为转为城市用的农地如果还是集体所有的话就违背了“全部城市土地为国家所有”的宪法准则;征地也违宪,因为不合“为了公共利益才可征地”的宪法准则。[1]

  经济建设的需要可以区分为两种模式:一种是从国家整体经济绩效和社会效益出发的模式,即虽然是通过市场手段和利益刺激为手段的建设,但其目的却注重整体经济布局的改善和经济效率的提升,虽然其不属于公用的范畴,但却可以宽泛的纳入公益的范畴;一种是从单纯政府财政利益出发的模式,忽视整体经济布局和可持续的协调发展,为扩大政府财源和短期利益,而进行的“大兴土木”,既不属于公用范畴,也不属于公益的范畴。我们将第一种模式称之为“整体经济绩效”模式,而将第二种模式称之为“政府财政利益”模式。

  很明显,“整体经济绩效”模式可以作为征收权行使的合理目的支撑,而“政府财政利益”模式则不得行使征收权。如果将经济建设的积极作用笼统的用“公共利益”的袋子予以囊括的话,那么第二种模式容易趁虚而入,而公共利益的目的限制甚至因此被虚置。

  实质上,国家控制集体土地的市场化必有其正当性考虑,即我国人多地少,耕地资源极其有限,而一旦放任集体土地市场流转,则必然导致耕地大量流失,危害国家利益。于是,国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,严格控制土地的用


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