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金融监管措施是一种新的行政行为类型吗?
【作者】 邢会强【写作年份】 2014
【文献分类】 行政法学
【关键词】 金融监管措施;及时矫正措施;正当法律程序;行政行为
【全文】法宝引证码CLI.A.084290    
金融监管措施是一种新的行政行为类型吗?

邢会强


【摘要】金融监管措施是金融法的概念,难以作为行政法的概念。金融监管措施与具体行政行为类型属于不同的逻辑和话语体系。试图将金融监管措施与行政法上任何一种定型化的行为类型相提并论的所有尝试都难以成功。我们至多只能将其解析为某几种主要的定型化的行政行为类型。但由于现实世界的丰富性和多样性,总会有一些行为逃逸于现有的行为类型之外。因此,金融监管措施不能被视为一种新的行政行为类型。金融监管措施并非不受任何约束的权力,我国应从正当程序方面对金融监管措施施加限制。金融监管措施应符合行政法上的比例原则。金融监管措施应遵守法律的正当程序,给予当事人听证的机会,但情况紧急或所涉相对人的权益较小的情形除外。
【关键词】金融监管措施;及时矫正措施;正当法律程序;行政行为

  

   引言:两则近似案例引发的问题

   2001年12月,中国人民银行向全国各金融机构下发文件(银发[2001]403号),取消时任华夏银行广州分行珠江支行行长唐智勇的金融机构高级管理人员任职资格5年。2002年1月11日,华夏银行广州分行根据该文件精神通知他办理了离职手续。唐智勇及其律师认为,取消金融机构高级管理人员任职资格属于行政处罚,中国人民银行作出该行政处罚未听取唐智勇的陈述和辩解,未告知其作出行政处罚的理据,未向其送达行政处罚决定书,违反了《行政处罚法》的规定。2002年1月15日,唐智勇向中国人民银行提起行政复议申请。中国人民银行就此作出的《行政复议决定书》((银)复决字(2002)第5号)维持原处罚决定。2002年3月25日,唐智勇向北京市第一中级人民法院递交了行政诉状,诉请法院撤销中国人民银行的行政处罚并责成其赔偿100万元。该案的争议焦点是:取消金融机构高级管理人员任职资格是否属于行政处罚?中国人民银行的前述《行政复议决定书》称“取消金融机构高级管理人员任职资格”仅是一项“金融监管措施”,不是行政处罚。但原告方认为,“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于行政处罚。中国人民银行最后请国务院法制办公室作“立法解释”。《国务院法制办公室对中国人民银行给予<金融违法行为处罚办法>有关问题的请示的复函》(国法函〔2002〕145号)称“由中国人民银行决定在一定期限内直至终身不得在任何金融机构担任高级管理职务或者与职务相当的职务,不属于行政处罚”。法院采纳了该意见,判决唐智勇败诉。此后,唐智勇提起上诉,法院终审维持原判(以下简称“唐智勇案”)。

   无独有偶,在我国台湾地区也发生过类似案例。2010年6月,我国台湾地区“金融监督管理委员会”(以下简称“金管会”)以金鼎综合证券股份有限公司(以下简称“金鼎证券”)违反“证券商管理规则”及“证券商负责人及业务人员管理规则”的规定为由,依“证券交易法”第66条第2款规定,以“裁处书”的形式命令金鼎证券解除责任人房冠宝的经理人职务(以下简称“原处分”)。房冠宝不服,提起行政诉讼,请求判决撤销原处分。其最主要的理由是,解除职务系属“裁罚性不利处分”之行政罚(相当于我国大陆的“行政处罚”),应适用行政罚3年时效的规定,金管会认定的违法行为发生于2005年间,但金管会却于2010年6月始作成原处分,超出了行政罚3年的时效。我国台湾地区“最高行政法院”审理认为,“证券交易法”第66条第2款规定:“证券商违反本法或依本法所发布之命令者,除依本法处罚外,主管机关并得视情节之轻重,命令该证券商解除其董事、监察人或经理人职务。”其立法目的系为增强对证券商之管理,防止违规与不法情事之发生,而赋予主管机关于证券商违反法令时,除依该法处罚外,并得视其情节之轻重,采取适当之措施或处分。核其性质,乃为实现健全证券交易秩序,并保障投资之行政目的所为之行政管制措施,属于“管制性之不利处分”,此与“行政罚法”第2条所称之“裁罚性不利处分”不同,[1]不属于“行政罚法”所指之行政罚,自无“行政罚法”裁处时效3年规定之适用,因此判决房冠宝败诉(以下简称“房冠宝案”)。[2]

   这两则案例说明,金融法上独特的“制裁措施”不属于“行政处罚”,中国人民银行称其为金融监管措施。那么,何谓金融监管措施?它是一种新的行政行为类型吗?其性质与法律地位为何?金融监管措施之采行是否要遵循法律正当程序(due process of law)?是否要听证?这些问题甚有深入研讨之必要。我们唯有打通、跨越金融法和行政法这两门学科,方能解开这道法律谜题。

   一、金融监管措施的溯源及中国引进中小学减的负已经加到家长身上了

   我国金融法上的监管措施起源于美国的非正式监管措施和及时矫正措施。

   (一)美国法上的金融监管措施

   1.非正式监管措施

   美国《1978年金融机构管制和利率控制法》要求成立联邦金融机构审查理事会(FFIEC),统一对几乎所有金融机构进行审查,为在联邦投保的存款机构建立一个统一的监管和检查政策,建立一个统一的银行评级体系。《1989年金融机构改革、恢复和加强法》(FIRREA)在联邦金融机构审查理事会下建立了评估委员会。FFIEC首先对银行的运作作出评估,然后根据运作评估作出综合评级,对银行作出等级确定。[3]对于问题银行,监管机构可采取非正式的和正式的整改措施。正式的措施带有法律的制裁措施,但是通常没有必要采取这种方式。非正式的监管行动包括:道义劝告,监管机构要求提供银行董事会决


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