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省市县党政机关合署办公的可行性研究
【作者】 郑永年;林辉煌【写作年份】 2018
【文献分类】 行政管理法【关键词】 党政机关;合署办公;可行性研究
【全文】法宝引证码CLI.A.0104648    
省市县党政机关合署办公的可行性研究

郑永年;林辉煌


【关键词】党政机关;合署办公;可行性研究

  
  从20世纪80年代起,为了提高政府工作效率、推进国家治理体系和治理能力现代化,各级政府持续开展以机构改革为核心的行政体制改革。从中央到省市县,各级政府的改革模式五花八门,组织结构和管理模式参差不齐。
  由于改革缺乏顶层设计和联动机制,导致一些地方的上下级管理关系混乱、党政职能缺乏有效整合,反而从整体上削弱了政府的行政效能,与改革的初衷相背离。
  党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,该提法放弃了十七大以来一直沿用的“大部门制”模糊表达,转为具体的“党政机关合并设立或合署办公”,强调行政体制改革要统筹考虑党政机构设置,同时将改革对象框定为省市县三级,内含了上下联动、整体推进的改革要求,对于地方政府有效实现结构重塑具有重大的政治意义。
  本文以广东顺德为重点案例,总结归纳近十余年各地机构改革的经验和教训,同时提出新时代党政机构改革的实现路径。
  近十余年地方机构改革的模式与经验
  十九大之前,我国机构改革奉行“以精简统一效能为原则,决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,围绕职能转变和理顺职责关系,优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”的改革思路,短短十年间,各地机构改革试验就产生了海南经验、成都经验、富阳经验、随州经验、浦东经验、顺德经验和深圳经验等代表性样本。
  其中,海南经验与成都经验以精简机构、合并大部为主,走结构优化的路子;
  富阳经验与深圳经验重点推出跨部委员会等矩阵式管理结构,以改变政府内部决策权和执行权配置为诉求;
  随州经验以纪检监察部门合署、政府监督权独立设置为特征;
  顺德经验和浦东经验则主推党政合署及职能板块化大部制。
  各地探索积累的政策知识,部分已经转化为全国性实践。

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  例如,结构优化的改革取向已然成为一种“规定动作”,是近年来中央和地方政府机构改革的基本要求。而随州经验所代表的监督权力整合与外置已经通过近期国家监察体制改革上升为一项全国性制度。
  在以“党政机关合并设立或合署办公”为核心的新一轮机构改革中,由于主题的关联性和改革的持续性,广东尤其是顺德的经验尤其值得关注。
  广东是全国机构改革铺开面最广、改革程度最深的地方。
  2009年广东省决定在广州、深圳、顺德、珠海(后增补阳江)等地试点行政体制改革。从试点定位上看,深圳为副省级城市改革探路,核心思路是“行政三分制”;广州和珠海主要在社会管理体制方面改革创新,探索政府与社会的合作共治;阳江则探索经济欠发达地区的大部制改革;而顺德则是为区县改革探路,核心举措正是党政联动。
  顺德所做的改革探索,很好地回答了“如何通过变革党政关系提升政府效率”这一命题。顺德改革之所以成为样本,是因为其改革的深刻性与持续性:不回避行政体制改革的核心问题、敏感问题,敢于从全局视野对政府结构进行整体重塑;而且,顺德改革过程持续了相当长的时间,内容丰富、创新点多,对新一轮地方机构改革极具借鉴意义。
  顺德机构改革可以分为三个阶段:
  从1992年到2009年的改革探索期
  2009年到2012年的改革深化期
  2012年至今的改革调试期
  1992年,顺德撤县建市,配合产权制度改革,主动开展行政管理体制改革,按“不分党委或政府部门,一律按工作性质、职能考虑撤并”的方针,将党政机构数量由56个缩减为29个,市委市政府领导统一分工,建立“一个决策中心、五位一体”的党政领导体制。
  这一结构一直维持到2002年。
  2003年后,顺德撤市为区并入佛山市,这一变化导致机构的增多。出于与佛山市党政部门对口的需要,机构数量从29个扩张为41个。
  探索期内,顺德试验性地开展了机构精简和党政“一盘棋”的改革,积累了大量的经验,为后来破格获得全省大部制试点资格奠定了基础,也确定了顺德后续改革的基本方向。
  2008年底,广东省特区经济会议上,顺德与深圳、珠海、广州一起成为行政体制改革试点地区,一同探索大部制改革。经过半年多筹备,被赋予地级市管理权限的顺德正式启动改革试点。
  以“同类项合并、党政联动、扁平管理、科学分权”为原则,全区各类党委机构、政府机构和群团组织,职能重叠或相似的合并设立,职能相近的合署或重组,重新分布形成以规划、经济、建设、文化、市场监管等职能板块为核心的大部门。
  原有41个党政机构改革后压缩至16个,包括6个党政合署的政务管理部门、5个经济管理部门和5个社会服务部门,顺德由此成为全国部门数量最少的区县政府。
  与机构改革相配合,顺德同时推动向社会让权的行政审批制度改革和向下放权的“简政强镇”改革,初步形成了“小政府大社会”的治理格局。
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  但从2012年开始,经过多次职能部门调整,部门数量和领导层级有反弹。不过,改革总体方向仍符合初期规划。
  顺德机构改革的主要经验可以概括为以下几点:
  第一,党政部门合署办


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