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中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景
【作者】 彭錞【写作年份】 2017
【文献分类】 土地法
【关键词】 集体土地;征收;空间规划;司法审查;公众参与
【全文】法宝引证码CLI.A.099407    
中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景

彭錞


【摘要】以内部视角描述我国集体土地征收决策制度的现状,回溯其历史由来,揭示我国集体土地征收决定具有非本地化、非个案化的特征,本质上是通过政府内部封闭的层级审批,将自上而下形成的空间规划在微观层面予以延伸和落实。这种独特的制度源于改革开放前依经济建设计划审批征地的做法,从八十年代中期至1998年《土地管理法》逐步细化收紧,其核心目的始终在于确保上级政府对下级政府征地行为的控制,防止征地权滥用,减少征地浪费。但这种自上而下的封闭决策机制面临三种困境,即审批效率不高、控权实效不彰和民主公开不足。现实可行的改革前景在于打破征地决定不可诉的制度障碍与认识误区,强化司法机关对征收决定的合规性审查,同时逐步提高代议机关及公众在空间规划编制过程中的话语权。
【关键词】集体土地;征收;空间规划;司法审查;公众参与

  
  一、引言
  近十余年来,基于众所周知的社会现实,集体土地征收成为最受中国法学界聚焦的话题之一。既存研究以现行宪法十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”为出发点,集中探讨集体土地征收的公共利益前提、补偿标准与法定程序。除了批评征地补偿之不公,就集体土地征收决定本身,现有研究直指现行制度的种种缺陷,包括作为征地决定前提的公共利益之泛化甚至虚无[1]、被征收人或公众无法参与征收决策过程[2]、征地信息不透明[3]以及地方人大审议[4]和法院诉讼审查的缺位[5]。很大程度上,这些对现行集体土地征收决策机制的批评都指向其封闭特征,即以政府内部审批的方式一家拍板,少受甚至不受来自代议机关与司法部门或被征收人和社会公众的影响。在此背景下,论者从各角度提出的改革建议,本质上都是为了打破我国集体土地征收决策机制的封闭性,引入外部参与和监督,从而增强征地决定的公益性,限制征收权,保障被征收人的财产权利。
  然而,既有研究并未回答如下问题:中国的集体土地征收决策机制为何呈现今天这般样态?有学者将此归因于“国家本位”观念作祟,认为:“这样的程序设计显然与‘国家本位’的观念有着密不可分的关系。这种观念认为,对非国家所有财产的处置,只要国家需要就必须无条件地服从,根本没有与国家讨价还价的余地。它藐视一切独立于国家之外的人与物,甚至将其视为‘异已’而当作国家的最大威胁来防范。”[6]该论点只不过重复了我国集体土地征收决策机制的封闭性特征,并未解答其究竟缘何建基于国家本位观念,亦未阐明这一状态何以持续至今。事实上,这些问题只能历史性地解答。本文从内部视角梳理该体制现状,回溯其生成及演变历程,揭示其运行逻辑与困境,最终研判改革发展的可行前景。本文的基本观点是:与西方国家存在根本性不同,我国的集体土地征收决定具有非本地化、非个案化的特征,本质上是通过政府内部层级审批,将自上而下形成的空间规划在微观层面予以延伸和落实。这种制度根源于改革开放前依经济建设计划审批征地的做法,从八十年代中期至1998年《土地管理法》一步步细化收紧,其核心目的始终在于确保上级政府对下级政府征地行为的控制,防止征地权滥用,减少征地浪费。但这种自上而下的封闭决策机制面临审批效率不高、控权实效不彰和民主公开不足等三种困境。切实可行的改革前景在于打破集体土地征收决定不可诉的制度障碍和认识误区,强化法院对征地决定的合规性审查,同时逐步提高地方人大和公众在土利用总体规划和计划编制过程中的话语权。
  二、我国集体土地征收决策机制之现状
  众所周知,根据现行《土地管理法》第四十四四十五条,集体土地征收由县、市政府发起,上报省级、中央政府审批。前者是征地报批和实施机关,后者是征地决定或批准机关。集体土地征收审批权由国务院和省级政府垄断。[7]然而,除了批评这种决策机制由于缺乏被征收人或公众的参与而面临正当性和效率危机[8],既有研究并未有效揭示国务院和省级政府在实践中如何作出征地决定,即它们究竟基于什么理由决定征收或者不征收某一块集体土地。缺少这种观察征地决策机制的内部视角,一方面导致决策过程本身成为学术分析的“黑匣子”,另一方面更遮蔽集体土地征收决定的特点和性质。下文通过梳理相关规范,从内部视角描述我国集体土地征收决策机制的现状。
  根据《土地管理法实施条例》,市、县政府向中央或省级政府提出集体土地征收报批存在两种情形。首先,该法第二十条规定:在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,为实施城市规划占用土地的,市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案,分批次逐级上报有批准权的人民政府。这是针对某一地区同一年内不同时间段的多次征收。为使报批过程更有效率,报批政府将多批征收归总提交有权政府批准。其次,该法第二十三条规定:能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地,涉及农用地的,市、县人民政府土地


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