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国家监察法立法的若干问题探讨
【作者】 姜明安【写作年份】 2017
【文献分类】 理论法学【关键词】 国家监察;国家监察法;国家监察机关
【全文】法宝引证码CLI.A.099394    
国家监察法立法的若干问题探讨

姜明安


【摘要】国家监察法是国家监督领域的基本法,属于宪法性法律。其调整的关系主要应该包括:国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系、国家监察机关与党的纪律检查机关的关系、国家监察机关与司法机关的关系以及国家监察机关内部的关系。为了科学合理地调整这些关系,国家监察法应对国家监察机关的组织、职责、权限和监察手段、监察程序,以及对国家监察机关本身的监督、对国家监察对象合法权益的保障和救济机制进行周密的设计和规范,以保证国家监察机关既有效行使反腐败职能,又防止其滥用权力。
【关键词】国家监察;国家监察法;国家监察机关

  
  2016年11月,中共中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》),随后十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。《试点方案》和《决定》均指出,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。[1]既然是重大改革,根据习近平总书记关于“重大改革都要于法有据”的指示,[2]必须立法,即制定国家监察法。中共十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议确定,由中央纪委牵头抓总,落实改革方案,推动制定国家监察法。[3]
  国家监察法立法涉及法治理论和实践层面的多方面的问题,如国家监察法的性质、地位和国家监察机关的性质、地位;国家监察法应调整的主要关系;国家监察法的体系和主要内容;国家监察机关的职责、履行职责的权限和法律手段;对国家监察机关的监督和对监察对象合法权益的保障和救济等。本文尝试对这些问题做些初步探讨,提出笔者对解决这些问题的相关设想和建议。
  一、国家监察法的性质、地位
  国家监察法的性质、地位和国家监察机关的性质、地位是密切相联系的。
  首先,国家监察法不同于完全归属于行政法的《行政监察法》,而是与《人大常委会监督法》、[4]《国家安全法》、《戒严法》、《国防法》、《民族区域自治法》等基本法律一样,属于宪法相关法(或称“宪法性法律”)。因为行政监察法的调整对象是行政法制监督关系,行政监察法的执法主体是作为国家行政机关的行政监察机关。而国家监察法的调整对象是国家监督关系(行政法制监督关系只是国家监督关系的一种),国家监察法的执法主体是国家监察机关。国家监察机关不同于仅行使行政监察职能的行政监察机关,行政监察机关所进行的行政法制监督属于行政系统的内部监督。[5]国家监察机关作为国家机构整体的组成部分,其所行使的监督职能则是针对整个国家机关和整个国家公权力(甚至包括社会公权力)的。尽管国家机关即包括行政机关,国家公权力即包括行政权,从而对行政机关和行政权的监督是对整个公权力监督的重要组成部分,但国家监察机关对行政的监督已经不再是行政系统的内部监督而是已转化成外部法律监督了。
  其次,国家监察法不同于《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等国家机关组织法。虽然国家监察法与国家机关组织法一样,同属于宪法相关法,但国家监察法不仅有组织法的内容,而且有行为法、程序法和救济法的内容,具有混合法的性质。因为国家监察法要同时规定国家监察机关的组织体系、体制、内外关系、职责、权限(组织法的内容);规定整个监察权行使的流程,各监察阶段监察行为的方式、步骤、行为准则和要求(行为法和程序法的内容);规定对监察权行使的监督机制和对监察对象的救济机制(救济法的内容)。根据一般法律体系的结构,组织法、行为与程序法、救济法是分立的,三者分别构成单独的法律。如行政法体系中的行政组织法(《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》[6]等)、行政行为和行政程序法(《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》及统一的行政程序法等)、行政救济法(《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等);司法法体系中的司法组织法(《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等);司法行为法和司法程序法(《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、[7]宪法诉讼法等)、司法救济法(冤狱赔偿法、司法赔偿法等) .国家监察法之所以不同于行政法和司法法,将采取组织法、行为与程序法、救济法三者合体的形式。主要是因为国家监督体制正处于改革转型阶段,法律既要对之引领、指导,又必须为之留下试验和运作的广泛空间,既要使改革于法有据,又不能过分束缚改革的裁量性和灵活性。在组织法方面,可能在较长一段时期内,我们还会采取我国目前许多国家机关一直沿袭采用的“三定办法”,[8]即通过国家编制机关发布相应文件规定其机构、职能和人员编制。在救济法方面,我国还不可能建立完善的违宪审查和相应救济制度,国家监察又不可能适用行政诉讼救济,故目前主要只能依靠国家监察系统的内部监督和内部救济。因此,我们现在进行国家监察法立法,主要着力点在行为法和程序法方面,但组织法和救济法的内容又
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