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“互联网+”的规制结构
【作者】 陈越峰【写作年份】 2017
【文献分类】 行政管理法
【关键词】 网约车规制;“互联网+”规制;政府规制;行政法治
【全文】法宝引证码CLI.A.099393    
“互联网+”的规制结构


——以网络约租车规制为例

陈越峰


【摘要】“互联网+”能够提升效率,也会放大风险,如何形成完善的规制结构亟待研究。网络约租车的规制问题引发热议,本文以此为例进行“互联网+”规制结构的探究。其中,是否规制、如何规制和谁来规制,是争论最激烈、也是规制结构探究最重要的三个问题。在是否规制的决断上,需要明确政府—市场的活动边界。经济学知识和交通管理数据显示,网络约租车及其运营有着负的外部性、信息的不对称和不完全、形成垄断结构等特点,政府规制有着必要性,《行政许可法》提供了实定法上的判断和支撑根据。在规制方案上,应当建构平等、妥当和动态的规制体系。政府规制应当平等,以建构公平的竞争环境;应当根据运营形态妥当设定,以实现目的—手段的有效匹配;还应当能够适时调整,实现动态规制。为了实现有效规制,还需要在中央和地方立法之间进行妥当分工,实现中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有机结合。最终,要针对规制对象,由规制主体在相应规制领域形成系统—合作框架中的分层—分类规制结构。
【关键词】网约车规制;“互联网+”规制;政府规制;行政法治

  
  一、问题及其研究角度
  (一)“互联网+”的规制问题
  “互联网+”,在2015年3月5日举行的十二届全国人大三次会议上的政府工作报告中首次被正式提出。[1]对此,国务院有着高度期待和战略部署,希望“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,推动技术进步、效率提升和组织变革,提升实体经济创新力和生产力,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态”。[2]过去两三年里“风生水起”,大有席卷传统行业之势的“互联网+”行动,发生在金融和交通领域。“互联网+”普惠金融和“互联网+”便捷交通,也是国务院“互联网+”行动指导意见的重要内容。
  然而,“互联网+”能够提升效率,也会放大风险。“互联网+”并不能担保带来完美的无须规制的市场。以P2P为代表的互联网理财行业的野蛮发展,留下了惨痛的教训。深陷理财陷阱的投资者的合法权益与资金安全,是监管层需要正视的问题。[3]2016年4月19日,习近平总书记在北京主持召开网络安全和信息化工作座谈会并发表重要讲话,指出要加快网络立法进程,完善依法监管措施,化解网络风险。并提到前段时间发生的e租宝、中晋系案件,打着“网络金融”旗号非法集资,给有关群众带来严重财产损失,社会影响十分恶劣,指出在发展新技术新业务时,必须警惕风险蔓延。[4]有研究者指出,所谓网络金融,其实就是“互联网+金融”……日新月异的互联网技术发展使得现有金融监管体系已无法完全覆盖网络金融,金融监管体系改革势在必行。[5]
  其实,国务院关于“互联网+”行动的指导意见,也指出应针对互联网与各行业融合发展的新特点,加快“互联网+”相关立法工作,研究调整完善不适应“互联网+”发展和管理的现行法规及政策规定。国务院深化“放管服”改革的指导意见提出,对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况进行分类监管,创新监管方式。既要有利于营造公平竞争环境,又要进行审慎有效监管,防范可能引发的风险,促进新经济健康发展。国务院采取的监管政策主要分为四类:第一类是看得准的基于“互联网+”和分享经济的新业态,要量身定制监管模式;第二类是一时看不准的,可先监测分析、包容发展,不能一下子管得过严过死;第三类是潜在风险大的,要严格加强监管;第四类是以创新之名行非法经营之实的,要坚决予以打击、加强监管。在促进各类市场主体公平竞争方面,则要在同规则、同待遇、降门槛上下功夫。[6]
  “互联网+”的规制问题,其难点在于其业态的错综复杂。其中蕴含的规制问题,可以主要分为三类:第一类是“互联网+”的传统业态本身的规制问题;第二类是互联网的共同的规制问题;第三类是“互联网+”形成的新业态、新模式引发的规制问题。关于各传统业态的规制研究成果可谓汗牛充栋,本文研究不从这一角度展开。关于互联网治理问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加强互联网领域立法,完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规,依法规范网络行为。[7]周汉华教授系统论述了互联网法的结构。[8]因此,有关网络安全等互联网法的共同问题,不是“互联网+”的特有问题,也不是本文的研究重点。“互联网+”形成的新业态、新模式的规制问题,可能存在两种偏颇的解决思路:一种是以“互联网+”的传统业态的规制框架简单套用,可能出现“削足适履”的倾向;另一种是将“互联网+”作为教条,不加具体分析即认为“一加就灵”,对潜在的或实际的风险视而不见,从而可能陷入绝对“自由放任主义”的误区。“互联网+”的规制问题需要随着其发展而加紧进行研究。本文将集中展开的就是这样的探索。
  (二)本文的研究角度
  在互联网出行领域,网络出行服务商“横空出世”。它们最初以打车软件的形式出现,形成了“出租车+互联网”业态。这提升了巡游出租车驾乘双方信息搜寻效率,降低了空驶率。加上“烧钱”的资本提供的巨额司机奖励和乘客补贴,使得出租车接入量和乘客客户端的下载量迅速提升,受到了出租车司机和乘客的“交口称赞”


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