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行政调查及其程序原则
【作者】 黄学贤【写作年份】 2015
【文献分类】 行政法学【关键词】 行政调查;实质;类型;非法治化;程序原则
【全文】法宝引证码CLI.A.093124    
行政调查及其程序原则

黄学贤


【摘要】行政调查的实质是行政主体为了实现一定的行政目的,依照其职权对特定的行政相对人进行的了解有关信息、收集有关证据,或者认定处理有关行政事件所依据的行政活动。行政调查表现出多样的形态。实践中,行政调查程序非法治化现象非常严重,具体表现为行政调查程序启动的任意性、行政调查对象以及调查内容的选择性和调查内容的空洞化、行政调查时效上的随意性、行政调查结果的秘密化、行政调查方式上的随意性。必须结合理论与实践,在对行政调查进行科学分类的基础上,确立行政调查行为应当遵守的依法调查原则、比例原则、全面收集证据原则、公开公正和平等原则、利害关系人参与原则、司法审查原则等程序原则,以便从程序上规范各类行政调查行为,原则的有效实施尚需具体的程序规制和制度细化与保障。
【关键词】行政调查;实质;类型;非法治化;程序原则

  
  近年来的中国,几乎每一件重大事故发生后,紧接着的就是“事故原因在正调查中”。其结果往往就是责任未能追究、教训未能吸取。究其原因,非法治思维和法治方式的行政调查程序,当属首位。认真进行行政调查的理论研究,充分认识现行行政调查制度运行中存在的问题,确立法治化的行政调查程序,是深入推进依法行政、加快法治政府建设的必然要求。
  一、行政调查的性质及其与相关概念辨析
  行政调查形态的复杂性以及在性质上明显兼具程序性和实体性的特点,使得对其性质的界定不像对行政处罚、行政许可等典型行政行为定性那么容易。任何一个行政行为的最终作出都离不开相关信息的采集和事实的认定,因此,作为信息采集和事实认定过程的行政调查也就伴随所有行政行为。由于行政调查行为的特殊性,行政法学界对行政调查的定性也不尽相同。中小学减的负已经加到家长身上了
  有学者认为,行政调查是行政机关所为的行为类型之一,与行政处罚、行政许可等行为并列;行政调查是行政上的一种制度;行政调查是行政程序的第一阶段。此外,有的学者将行政调查作为一种收集资讯的活动,而对其中的法律问题加以研究。[1]有学者认为,行政调查在行政法上的重要性,不亚于生理上血液之于身体的重要性,但由于行政调查的形态极其复杂,应将其作为一个现象进行全面的研究,而不能牵强地把它放到任何一种已经类型化的行政行为中。[2]我国行政法学界早期对行政调查的性质认定主要有“事实行为说”、“程序行政行为说”和“中间行政行为说”三种学说。“事实行为说”认为,行政机关在管理活动中作出的检查行为仅以影响和改变事实状态为目的,只涉及程序权利和义务,而与实体权利和义务无关。“中间行政行为说”认为,行政调查是行政主体的某一行政行为的中间阶段,一般情况下不作为独立的行政行为出现。“程序行政行为说”认为,行政调查本身是一种独立的行使行政职权的程序行政行为,它直接产生行政程序法律关系,引起该行政程序的运行,并对行政实体法律关系产生间接作用或影响。它与行政许可、行政处罚、行政强制执行等具体行政行为密切相关,是行政管理过程中不可或缺的环节。[3]但也有学者认为,从比较行政法的视角看,上述三种学说都只概括了行政调查的一部分特征,理论上存在以偏概全的不足。[4]该学者还进一步引述国内外学者的观点予以阐述。例如,源于德国法的调查职权主义认为“行政机关应本于其职权调查事实真相,不受当事人主张之拘束,体现为行政调查的主动性、全面性和裁量性”。行政机关负有概括的调查义务,同时,行政机关对具体的调查方法享有广泛的裁量权。[5]而在日本,行政调查同样广泛存在,“和没有理由的行政决定是不存在的一样,可以说没有调查先行的行政决定是不存在的”。日本行政法学家盐野宏认为,根据行政行为类型论来看,行政调查都属于事实行为,但就其和相对人的关系来看,行政调查表现为多种形态。有的行政调查属于纯粹的事实行为,有的行政调查是通过刑罚来保证其实效性的,也有的行政调查可以行使物理性实际力量(即直接强制)。[6]近年来,国内行政法学界也越来越多地倾向于这一认识。例如,有学者认为:“行政调查就可以被定性为是以动态方式实现行政目的、具有独立价值的‘一般性制度’,”行政调查既具有相对独立性,又是任何行政决定的必经阶段,是“构成行政过程的诸制度元素中具有一般性作用和普遍性价值的制度”;同时,它不仅对行政主体做出决定是一个过程,对于相对人参与、表达意见也是一个过程。有学者从权利保障的角度批判了将行政调查单纯界定为事实行为的观点,认为该观点将导致行政调查中滥用权力、漠视相对人权利;因此,应根据是否行使了权力区别认识权力性行政调查与非权力性行政调查。[7]有学者认为,从客观上看,实践中的行政调查既有属于事实行为的,也有属于行政行为的,不能一概而论。一些不会直接产生法律效果的调查,如人口普查、地震损害调查评估等,属于事实行为,它们只作为一种管理方法而产生管理学方面的意义;另一些行政调查会产生法律效果,这些法律效果是多方面的:第一,行政调查机构拥有调查职权,被调查人有配合的义务,如果不配合则会引起不


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