查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
“城市的土地属于国家所有”的规范内涵
【作者】 程雪阳【写作年份】 2017
【文献分类】 中国宪法
【关键词】 城市的土地;国家所有;宪法解释;授权性规范
【全文】法宝引证码CLI.A.099527    
“城市的土地属于国家所有”的规范内涵

程雪阳


【摘要】对于宪法10条第1款“城市的土地属于国家所有”的理解和解释,需要结合我国正在进行的土地制度全面深化改革以及国家社会主义经济建设的新形势来开展,不宜过分强调其历史原意。通过梳理和分析,人们可以发现,这一宪法条款的规范性质宜定位为“授权性规范”;规范含义应确定为“宪法授权国家可以通过宪法解释或制定法律,征收,有偿购买、接受赠与或互换,以及无偿没收等方式将城市中的土地转变为国家所有”。通过其他方式(比如通过城乡规划或行政区划的变更)进行土地国有化的方式,不宜得到现行宪法的肯定和支持。
【关键词】城市的土地;国家所有;宪法解释;授权性规范

  
  随着中国城市化和工业化进程的快速推进,我国宪法第10条第1款所规定的“城市的土地属于国家所有”越来越引人注目,如何对待、理解和适用这个条文也越来越成为一个有争议的学术议题和社会话题。虽然学术界已经对这个问题展开了较为细致的研究,但似乎并没有完全解决其所面临的问题,反而引来了更多的争论。[1]有鉴于此,笔者认为,有必要对这个问题进行更加深入地讨论和分析,从而丰富人们对“城市的土地属于国家所有”这一宪法条款的认识,并推动宪法的实施和土地制度的全面深化改革。
  为了完成这一任务,本文的第一部分将首先简要梳理“城市的土地属于国家所有”在1982年进入我国宪法的原因;第二部分则重点讨论和分析这一宪法规定在当下所遇到的理论和实践挑战;第三部分和第四部分力图通过讨论宪法10条第1款的规范性质以及“城市”这一术语的规范含义,来提出新的宪法解释和解决方案。这种可以称为是“授权规范论的2.0版”的解释方案认为,“城市的土地属于国家所有”这一规定的规范属性是“授权国有化”规范,但当国家将城市中的非国有土地转变为国家所有时,应当遵循必要的实体和程序条件。
  具体论证,分述如下。
  一、“城市的土地属于国家所有”入宪原因考
  法律解释的首要原则是,如果可以根据法律术语的一般的、日常的字面意思进行解释,那就不应诉诸于其他解释方法。宪法解释作为法解释的组成部分,也并不例外。遗憾的是,“城市的土地属于国家所有”这一宪法条文虽然简单明了,但却无法通过文义解释来明晰其内在的含义。因为什么是“城市”,什么是“国家”,如何界定“国家所有”,“城市的土地通过何种方式可以为国家所有”等问题,是很难通过单纯的文义解释即可得出明确且合理解释方案的。在这种情况下,人们就需要将文义解释与其他解释方法(比如原旨主义解释、体系解释、比较法解释等)结合起来寻找可能的解释方案。
  “城市的土地属于国家所有”是1982年突然规定到宪法之中的,这一点已为人所熟知。但从目前可以看到的修宪讨论记录来看,宪法修改委员会的委员们对于如何在宪法草案中规定地权制度,实际上是存在分歧的,并非铁板一块。具体来说,当时主要存在着三种不同的意见。(1)方毅、荣毅仁等委员主张建议“土地一律归国家所有,个人和集体只拥有使用权”;(2)杨秀峰、彭真等委员赞成城市土地国有,但集体土地国有化牵涉太广、变动太大,建议先把城市定了,农村土地规定为集体所有;(3)江华委员认为“宅基地,大城市与中小城市有区别;房改了的与没有房改的,二者也有区别。一下子国有,这些区别全没了。”[2]
  其中,第三种意见的本质是“原则上同意城市属于国家所有,但没有进行房改(即1950年代中期以后没有进行城市房地产社会主义改造)的宅基地依然属于私人所有。”当时的国家城市建设总局也持有这种意见,在1982年3月27日发布的部门规章中,该总局要求对“城市土地,城市房地产管理机关,要依照法律的规定,确认产权,区别各种不同的土地所有权及使用权状况,进行土地普查登记,并建立产籍资料及各项管理制度。……凡在城镇范围内的房地产,不论属于国家、集体或个人所有,均须到当地房管机关办理产权登记,领取房地产所有证(国有房地产所有证的发放办法将另行规定)。房地产所有证是房地产所有权的凭证,具有法律效力。”[3]
  不过,在修宪过程中,第二种意见最终占据了主导地位。最终通过的宪法10条第1、2款分别规定,“城市的土地属于国家所有。农村、镇和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”对于这些规定,彭真在代表修宪委员会所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中解释说,
  关于土地的所有权问题,宪法修改草案从我国的现实状况出发,作出了明确规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。宅基地和自留地、自留山,归农户长期使用,但是不属于农户私有。对于集体所有的土地,国家为了公共利益的需要,可以依照法律实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这些原则规定,对于保证国家的社会主义经济建设,特别是保证农业经济发展的社会主义方向,具有重大的意义。[4]
  这即是说,宪法修改起草委员会最终认为,为了保障“国家社会主义经济建

人丑就要多读书
  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.099527      关注法宝动态:  

热门视频更多