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关于《立法法》新规“暂停法律适用条文”的理解和适用
【作者】 李敏【写作年份】 2015
【文献分类】 立法学【关键词】 立法法;暂停法律适用条文
【全文】法宝引证码CLI.A.089827    
关于《立法法》新规“暂停法律适用条文”的理解和适用

李敏


【关键词】立法法;暂停法律适用条文

  

   2012年8月31日《立法法修正案(草案)》初次审议稿在全国人大及其常委会的“立法权限”一节中增加一条规定,即“全国人民代表大会及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定,就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定”。2014年12月29日《立法法修正案(草案)》二次审议稿对该条作出适当调整,即“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定”。2015年3月15日《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》(以下简称《修改决定》)再次将该条调整为“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”(以下简称“暂停法律适用条文”)。

   “暂停法律适用条文”体现了党的十八届四中全会决定的要求,即实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。随着行政审批制度改革的深入推进和广东、天津、福建等自贸区的陆续设立,“暂停法律适用条文”将具有更为广阔的适用空间。但由于该条文表述较为简单,与《立法法》其他条文之间的关系不甚明确,而且在立法法修改讨论中对此又鲜有论述,因此在理解和适用上尚存在诸多歧义,笔者在此谈一点自己的看法,希望引起更多的关注和探讨。

   一、“暂停法律适用条文”的具体实施路径北大法宝,版权所有

   从实践层面考察,“暂停法律适用条文”主要源于广东省和上海自贸区在行政审批制度方面的先行先试改革实践,即2012年《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》以及2013年《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。从这两次授权决定可以看出,二者都是由全国人大常委会授权国务院在地方暂时调整有关法律规定,而不是直接对地方作出授权决定。具体到上海自贸区改革,实际上是通过国务院批准发布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》来指导上海自贸区的变法。如2013年9月上海市政府相继制定的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》、《中国(上海)自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》和《中国(上海)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》三个地方政府规章均在第1条明确规定“根据《总体方案》制定本办法”,而没有提及全国人大常委会的授权决定。这是否涉嫌《立法法》所禁止的“转授立法权”值得进一步探讨。

   《修改决定》中的“暂停法律适用条文”并没有提及“国务院”,而是由全国人大及其常委会在部分地方暂停适用法律的部分规定,这是否意味着对上海自贸区改革中一些做法的“纠偏”?对于国务院新批准设立的广东、天津、福建三个自贸区,在暂停法律部分规定的适用上,是继续复制推广上海自贸区的试点经验,仍由全国人大常委会授权国务院来统筹创设变法,还是严格遵循《修改决定》中的“暂停法律适用条文”,由全国人大常委会直接授权地方进行先行先试,需要进一步研究。笔者认为,由于自贸区改革往往涉及中央部委管理事项,由国务院统筹协调各部委比地方政府争取中央各部委的支持更有力度,因此,由全国人大常委会授权国务院在自贸区暂停适用法律部分规定的做法在当下更具现实意义,但其涉嫌“转授立法权”的争议不可避免。从先行先试改革的目的和立法法的原理看,笔者更倾向于由全国人大常委会直接对地


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