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社会保障预算收支的失衡与调整
【作者】 余鹏峰【写作年份】 2017
【文献分类】 社会保障法
【关键词】 社会保障预算收入;社会保障预算支出;公平;可持续
【全文】法宝引证码CLI.A.099382    
社会保障预算收支的失衡与调整


以公平可持续为价值考量

余鹏峰


【摘要】“公平”和“可持续”是评价社会保障制度的两大指标,体现在其预算收入方面的安定性、支出方面的绩效性。收入方式的长期税费之争所衍生的多元征管体制,降低了社会保障预算收入的安定性;支出结构的失衡使得其保障生存与发展权的价值无法彰显,制约了社会保障预算支出的绩效性。对此,一方面要以社会保障费改税为突破,变革社会保障预算收入机制,构建以社会保障税为主体的多元筹资体系,确保财源的安定;另一方面要以政府财政转型为契机,增加社会保障财政支出比重,促进社会保障预算支出均等化,强化社会保障预算支出正当性,提高给付的绩效。唯有如此,方能更好地维护社会保障制度的公平可持续,并最终实现公民的社会保障权。
【关键词】社会保障预算收入;社会保障预算支出;公平;可持续

  
  一、问题的提出
  全面深化改革,要求“建立更加公平可持续的社会保障制度……健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度”{1}。无疑,“公平”和“可持续”是社会保障制度的价值标准与衡量尺度。预算收支的合理安排与否直接决定了社会保障资源的配置样态和供给水平。由此,从预算的角度而言,“可持续”指标强调维系社会保障项目存在、运行及发展所需财源的安定性;“公平”指标着重社会保障资源之适正给付、不偏倚、不过剩、无不足的绩效性。然经济社会转型时期,一方面,“经济增长速度的放缓和失业的上升既导致了社会支出的增加,又导致了社会收入的减少,与此同时,社会保障的融资体制也出现了危机”{2};另一方面,社会保障法制滞后及预算法律制度罅隙已无法适应日益增长的财政社会保障资金管理规范化的需求,制度的负外部性骤增[1]。以“可持续”和“公平”为鉴,中国社会保障预算收支在安定性和绩效性方面表现极为欠佳:收入方式的长期税费之争所衍生的多元征管体制,降低了预算收入的安定性,难以确保制度的可持续;支出结构的失衡使得保障生存与发展权的价值无法彰显,制约了预算支出的绩效性,无法增进制度的公平。而随着经济新常态、贫富差距增大、人口老龄化等诸多问题接踵而至且愈演愈深,社会保障预算对每一个社会成员的基本利益与经济行为影响则更为深远。若不能通过制度化、法治化、科学化的方式、方法强化并提高社会保障预算收支的安定与绩效,那么将会导致大量的稀缺公共资源不是惠及绝大多数的弱势群体,而是用于为少数人服务的与社会保障无关的领域,那时社会治理危机将会爆发。如何在全面推进依法治国的进程中,通过社会保障预算法治化以确保其物质基础收支的安定性、绩效性,成为当下中国社会保障治理亟待解决的课题。鉴于此,本文拟在梳理社会保障预算收支的实然面向的基础上,探讨其可能调整的方向,以期强化社会保障制度的公平、可持续,为公民社会保障权的实现添砖加瓦。
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  二、社会保障预算收支的流变
  “两板块”预算模式下,中国社会保障以政府一般财政收入为来源而混列于一般公共预算的非保险社会保障(社会救助、社会优抚和社会福利)和采取缴费方式筹集而单列社会保险基金预算的保险社会保障(社会保险)两部分构成。总的来说,其财源有三:其一,源自公共预算的直接拨款、结余划拨、定额补助及特定项目划拨等安排用于社会保障的支出;其二,源于养老、医疗、失业及工伤等社会保险项目的缴费;其三,其他收入,包括国有资产增值(国有资本)划拨和捐赠。若如以全国财政决算表为蓝本,社会保障预算收支则由一般公共预算支出(社会保障和就业支出,医疗卫生与计划生育支出——医疗保障、住房保障支出),政府性基金支出(残疾人就业保障金支出,政府性住房基金,彩票公益金安排的支出),国有资本经营支出(社会保障和就业支出——国有资本经营预算补充社保基金支出)及社会保险基金收入(基本养老保险费收入——企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金,基本医疗保险费收入——城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金,工伤保险费收入,失业保险费收入,生育保险费收入)构成。
  就社会保障支出而言,实践中,按照功能分类,并结合2007年开始实施的《政府收支分类改革方案》所确立的收支分类科目,主要体现为社会保障和就业支出、社会保险基金支出、医疗卫生支出三大类。从1978年到2015年,社会保障预算支出从18.91亿元增加到19018.69亿元,增加了约1006倍;社会保障预算支出占全国财政总支出的比重从1.69%提高到10.81%,上升了9.12个百分点,自2000年后一直稳定在10%左右;社会保障总支出占国内生产总值(GDP)的比重从0.52%提高到了2.81%,上升了2.3个百分点,近十年来比重基本保持在2%-3%之间[2]。可见社会保障预算支出的增长速度迅猛,也表明社会保障覆盖面在不断增长。
  从支出结构来看,始终处于持续调整状态。2007年以前,由抚恤和社会福利救济费、社会保障补助、行政事业单位离退休费三大项目构成;2007年以后,则由财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休费、补充全国社会保障基金、抚恤、退役安置、社会福利、城市居民最低生活保障、农村最低生活保障等项目组成。就前者而言,三大项目支出总额都在与年俱增,但比重此消


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