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司法救助立法的价值取向
【作者】 张玲【写作年份】 2016
【文献分类】 司法【关键词】 司法救助;立法
【全文】法宝引证码CLI.A.096595    
司法救助立法的价值取向

张玲


【摘要】《人民法院第四个五年改革纲要》首次提出推动司法救助制度立法,本文以此为契机,回顾我国司法救助制度从无到有的渐进式发展历程,检视该制度在司法实践中存在的法规不统一、对象标准不明确、资金短缺、受助群体有限、配套制度不健全等问题。以该制度的保障功能和价值定位为立足点,从应然角度出发,分析司法救助制度的资金来源、救助范围、审批及发放、监督等实然化路径,从实体和程序两个层面提出立法建议,切实发挥司法救助制度应有的司法功能。
【关键词】司法救助;立法

  

   司法救助制度是指执法机关为保障当事人及相关人员的合法权益,化解社会矛盾,实现公平正义,在办理案件过程中对符合条件的申请人实施经济救助的制度。司法救助在保护弱者、追求实质公平的同时,体现了司法的人文关怀,为保障人权、促进社会的和谐稳定发挥了积极的作用。但由于缺乏统一的立法,司法实践较为混乱。2014年1月,中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(以下简称《司法救助意见》),为司法救助的统一立法奠定了制度基础。2015年2月,最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要》明确提出“推动司法救助立法”。在此,本文探讨我国司法救助制度立法的实然选择和应然路径。

   一、司法救助制度的历史变迁

   (一)制度的发展:从条文层面到专项规定

   我国司法救助制度起源于1984年最髙人民法院颁布的《民事诉讼收费办法(试行)》。根据该办法第12条:“自然人交纳诉讼费用确有困难的,申请缓交、减交或免交的,由人民法院审查决定。”该制度在1989年最高人民法院颁布的《人民法院诉讼收费办法》及1991年施行的民事诉讼法中均有体现,但这一阶段的司法救助制度散见于条文中。

   1999年7月,最高人民法院制定了《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》,对司法救助的适用范围和程序进行了规定,“当事人确因经济困难不能按时足额交纳诉讼费用的,可以向人民法院申请缓交、减交或免交,是否缓、减、免,由人民法院审查决定。”“有下列情形之一者,人民法院应当进行司法救助,根据案件具体情况决定当事人缓交、减交或者免交诉讼费用:(1)当事人为社会公共福利事业单位的,如福利院、孤儿院、敬老院、荣军休养单位、精神病院、 SOS儿童村等;(2)当事人是没有固定生活来源的残疾人的;(3)当事人因自然灾害或其他不可抗力造成生活困难,正在接受国家救济或生产经营难以为继的;(4)当事人根据有关规定正在接受法律援助的;(5)人民法院认为其他应当进行司法救助的。”可以说,在此之前长达十多年的时间里,诉讼费用的缓、减、免基本停留在宣言层面而少有实际运用,更谈不上普遍适用。[1]

   2000年7月,最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,不仅扩大了司法救助的适用范围,还具体规定了司法救助的适用程序,如当事人申请程序、人民法院审查批准程序、缓交的期限和减交的比例、司法救助后诉讼费的交纳或补交等。2005年4月,最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助规定》进一步扩大了司法救助的适用范围,完善了司法救助的适用程序。2006年12月,国务院公布的《诉讼费用交纳办法》专章对司法救助予以规定,在继续细化司法救助适用情形、完善适用程序的同时,明确司法救助仅适用于自然人。

   (二)对象的扩展:从民事、行政到刑事、执行

   我国司法救助制度肇始于民事案件诉讼费用的收取,后来逐渐扩展到刑事被害人救助及执行领域。2005年12月26日,中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出:“探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金,对于双方当事人均为特困群体的案件,如刑事附带民事赔偿、按一定程序给予申请执行人适当救助,解决其生活困难,维护社会和谐稳定。”2007年1月15日,最高人民法院下发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,也提出建立特困群众执行救助基金,为他们实现债权提供便利和帮助。中央政法委和最高人民法院的这些文件,为各地法院开展执行领域的司法救助提供了制度保障。

   刑事领域的司法救助萌芽于2008年。中央司法体制改革领导小组部署,由最高人民法院牵头,建立刑事被害人救助制度。2009年3月,中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、民政部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,使得刑事被害人救助工作在全国范围内全面推开。[2]

   (三)层级的提高:从零散规定到统一立法

   2013年,中共中央十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出完善人权司法保障制度和健全国家司法救助制度。2014年1月,中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《司法救助意见》,在救助对象、条件及程序上对以前的救助规定进行了整合,一定程度上为司法救助的统一立法奠定了基


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