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论作为行政执行罚的“加处罚款”
【作者】 胡建淼【写作年份】 2016
【文献分类】 行政法学【关键词】 加处罚款;强制执行
【全文】法宝引证码CLI.A.094920    
论作为行政执行罚的“加处罚款”

胡建淼


【摘要】《行政强制法》第12条和第45条不仅将“加处罚款”设定为行政执行罚方式之一,而且对它作了普遍性授权。但“加处罚款”在法律文本和实务操作中不易与作为行政处罚的“罚款”相区别,同时也不易与同属于间接强制执行方式的征收“滞纳金”相区分。加之在《行政处罚法》首次使用“加处罚款”之后的不少法律法规所设定的“罚款”,恰恰介于作为行政处罚的“罚款”与作为行政执行罚的“加处罚款”之间,使得《行政强制法》上的“加处罚款”面临理论上的定位选择。除了定位上的问题,还有诸如“加处罚款”本身的罚款额标准,对加处的“罚款”如何征收,以及行政相对人对行政机关的“加处罚款”决定不服如何救济等问题,都值得探讨。
【关键词】加处罚款;强制执行

  

   一、问题的提出

   如果世界上没有行政强制执行制度,那么,任何行政决定都会失去效力,从而导致政府管制的失灵。行政强制执行需要有合适的强制手段。“加处罚款”,在中国由《中华人民共和国行政处罚法》[1](以下简称《行政处罚法》)和《中华人民共和国行政强制法》[2](以下简称《行政强制法》)所设定的作为间接强制手段的行政执行罚制度,为不少国家和地区所采用。早在1925年,奥地利的《行政强制执行法通则》[3]第5条就规定了“行政执行罚”制度,深受奥地利影响的德国在1953年的《联邦行政执行法》[4]中规定了同一性质的“强制金”,[5]这一“强制金”延伸到德国的各州。[6]

   日本的旧《行政执行法》[7]延续奥德法系,确立了作为“执行罚”性质的“过失罚金”。[8]1948年的《行政代执行法》[9]取代了旧《行政执行法》。由于新法调整范围的缩小,使得新法不可能涉及行政执行罚,但作为执行罚的手段在其他单行法中依然存在至今。[10]这一制度在中国台湾地区的现行“行政执行法”[11]中表述为“怠金”,并与“代履行”共同构成间接强制两种基本方式。[12]

   在中国大陆,“加处罚款”第一次出现在1996年制定的《行政处罚法》中。该法第51条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”尔后的《中华人民共和国道路交通安全法》[13]第109条[14]和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例北京大学互联网法律中心》[15]第60条[16]均重复了这一规定。2011年,作为中国行政强制制度基本法的《行政强制法》将“加处罚款”设定为一种普遍性的与征收滞纳金、代履行相并列的间接强制手段。[17]

   但是,“加处罚款”在法律文本和实务操作中不易与作为行政处罚的“罚款”相区别,同时也不易与同属于间接强制执行方式的征收“滞纳金”相区分。加之在《行政处罚法》首次使用“加处罚款”之后的不少法律法规所设定的“罚款”,恰恰介于作为行政处罚的“罚款”与作为间接强制执行方式的“加处罚款”之间,使得《行政强制法》上的“加处罚款”面临理论上的定位选择。除了定位上的问题,还有诸如“加处罚款”本身的罚款额标准,对加处的“罚款”如何征收,以及行政相对人对行政机关的“加处罚款”决定不服如何救济等问题,都不仅仅是对《行政强制法》文本本身的解读问题。

   二、《行政处罚法》意义上的“加处罚款”

   中国“加处罚款”的措施最早由1996年制定的《行政处罚法》确立。作为该法第六章“行政处罚的执行”中的第51条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”根据这一规定,可以推论出“加处罚款”的有关法律特征。

   第一,“加处罚款”是一种间接强制执行措施。

   1.它是行政强制执行行为而不是行政强制措施行为。

   “加处罚款”在《行政处罚法》中安排在“行政处罚的执行”章节内,是作为针对当事人拒不履行“罚款”决定而采取的执行措施,目的在于迫使当事人履行前一个处罚决定。

   2.它是间接强制执行而不是直接强制执行措施。

   行政强制执行有直接强制与间接强制之分。直接强制是指执行机关自身采取强制手段,直接达到当事人履行义务或当事人义务被履行的状态,如直接从当事人在银行的帐户上扣缴税款。间接强制执行,是指执行机关通过第三者代为履行或执行罚等间接强制手段,以达到迫使当事人履行义务或当事人义务被履行的状态。“加处罚款”属于“执行罚”[18]的范畴,因而属于间接强制执行。

   3.它是执行金钱罚而不是执行人身罚。

   执行罚系指当事人拒不履行“执行义务”时,执行机关可以加处一种惩罚来加重当事人的负担和压力,以实现当事人履行义务之目的。加处的惩罚是增加金钱给付义务的,称作“执行金钱罚”;加处的惩罚是增加人身义务负担的,称作“执行人身罚”。“加处罚款”是对金钱给付义务的增加,而不是对人身义务负担的增加,因而显然属于“执行金钱罚”。它们的逻辑关系如图:

   第二,“加处罚款”具有金钱给付义务的增加性。

   它并不是用一个新的“罚款”代替原有的“罚款”。它是用增加的新罚款来迫使当事人履行原罚款义务,而增加的新罚款又不是替代或免除对原有罚款的执行。“加处罚款”是在不免除原有“罚款”义务的基础上所增加的新的金钱给付义务。

   第三,“加处罚款”以原有“罚款”为前提。

   德国的公法理论将行政强制建筑在“基础行为”(Grundverwaltungsakt)与“


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