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非诉行政执行制度若干问题探讨
【作者】 黄学贤【写作年份】 2014
【文献分类】 行政诉讼法【关键词】 非诉行政执行;模式;程序;审查;救济
【全文】法宝引证码CLI.A.088144    
非诉行政执行制度若干问题探讨

黄学贤


【摘要】非诉行政执行是我国行政强制制度的重要组成部分,该制度自《行政诉讼法》规定以来,虽不断发展,但在制度规范和实践操作中均存在诸多问题,需要进一步完善。突出地表现在因基本依据之间的矛盾、裁执分离模式处境尴尬等导致的模式不定,需要明确。因法院内部在立案、审查、执行各阶段机构不一;法院对于撤回执行申请的处理不统一;法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明等造成程序上的混乱,需要整合。因法院审查方式不明确;法院审查标准难以把握;法院审查后果的多样化等而产生的审查不清,需要规范。因权利人申请执行的具体行政行为范围过窄,条件不具体;未赋予被执行人对非诉行政执行裁定书的救济权而表现出的保障救济不足,需要弥补。
【关键词】非诉行政执行;模式;程序;审查;救济

  

   引言:非诉行政执行——一个在制度和实践中仍然有点乱的问题

   根据《行政诉讼法》的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法提起行政诉讼。而公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。其中,由行政机关申请法院强制执行生效行政行为即所谓的非诉行政执行。

   非诉行政执行制度是实现行政管理职能和效率的重要途径,也是维护行政相对人合法权益的重要保障。根据现行法律的规定,我国行政强制执行以行政机关申请法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为补充。因此,绝大多数具体行政行为需要行政机关申请法院强制执行,全国法院每年受理的非诉行政执行案件的数量非常之大。

   司法实务中法院年均受理的非诉行政执行案件在数量上大于一审行政诉讼案件。例如,宁波江东法院于2009年至2012年共受理行政一审案件152件,而同期非诉行政执行案件却有674件,是行政诉讼案件的4.4倍。其中2009年行政一审收案39件,是同期非诉行政执行案件的24.8%;2010年行政一审收案33件,是同期非诉行政执行案件的9.6%;2011年行政一审收案26件,是同期非诉行政执行案件的26.5%;2012年行政一审收案54件,是同期非诉行政执行案件的70.1%。[1]2011年全国法院非诉行政执行案件受案169354件,而受理的一审行政诉讼案件是136353件。2012年全国法院共新收行政机关申请法院强制执行的非诉行政执行案件160865件,为同期行政一审诉讼案件(129583件)的1.24倍。[2]可见,法院能否及时、正确地办理好非诉行政执行案件,对于有效实现行政管理效能和效率、切实保障行政相对人的合法权益,具有重要的意义。

   然而,目前对非诉行政执行在理论上存在不同的认识,在制度规定上也不统一,乃至相互矛盾。而这又不可避免地造成实践中非诉行政执行的混乱。理论上,对于非诉行政执行的性质及其正当性和合理性,学界存在着截然不同的观点:就其性质而言,有的认为非诉行政执行是行政行为;而有的则认为非诉行政执行是司法行为。就其正当性和合理性而言,有学者从法院司法的被动性、当事人诉权的丧失以及执行后果责任不清等方面,否认非诉行政执行的正当性和合理性;与此相反的观点不仅认为非诉行政执行具有正当性和合理性,而且还要进一步发展为行政诉讼的一种新的类型,即执行诉讼。[3]

   制度上的问题也很多。例如,在行政机关自行执行的依据这个最为基础性的问题上,最高法院的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》我能说我还比较喜欢洗碗吗)第87条和《行政强制法》第13条的规定就不一致。实践中在法院对非诉行政执行的审查方式、审查内容以及在准予执行进入执行阶段后的执行主体等一系列重要问题上,仍然存在各自为政的现象。

   行政权和司法权应相互配合,而不是相互侵蚀或者相互抵触,这不仅关乎到行政权和司法权自身,更直接影响到公民权益的保障。

   长期以来,在生效行政行为的执行问题上,如何配置行政权和司法权,不仅是学界讨论的热点,更是实践中涉及面极广的一大难题。仅就《行政强制法》第44条规定的“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”,就涉及到城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等行政管理领域。

   对于生效行政行为的执行,目前的法律规定又很不相同。主要有以下几种情况:有的明确授权给行政机关。例如《水法》第65条规定:“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补


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