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我国学校突发事件问责制的现状与规制
【作者】 曹鎏;杜宏伟【写作年份】 2015
【文献分类】 法律教育【关键词】 学校;突发事件;问责制
【全文】法宝引证码CLI.A.094448    
我国学校突发事件问责制的现状与规制

曹鎏;杜宏伟


【摘要】近年来,我国学校突发事件应急管理体系建设虽然取得了长足发展,在一定程度上有效避免或减少了突发事件的发生,但是在实践中由于人为因素导致学校突发事件发生的事例仍然大量存在,这与学校突发事件问责制的不完善有着相当的联系。基于此,通过对我国学校突发事件问责制现实困境的分析,“对症下药”,以期建构能够回应现实需要的学校突发事件问责理论,实现对学校突发事件问责制的有效规制,进而为其规范化、制度化和法制化提供充分的理论支撑。
【关键词】学校;突发事件;问责制

  
  保障校园安全是全社会安全工作的一个重要组成部分,它直接关系到全体师生的人身安全和全社会的和谐稳定。近年来,我国学校突发事件应急管理体系建设虽然取得了长足发展,在一定程度上有效避免或减少了突发事件的发生,但是在实践中由于人为因素导致学校突发事件发生的事例仍然大量存在,这与学校突发事件问责制的不完善有着相当的联系。基于此,本文旨在通过对我国学校突发事件问责制现实困境的分析,“对症下药”,以期通过对问责制基础理论中最亟待解决的问题入手,进而实现对学校突发事件问责制的有效规制。
  一、当前我国学校突发事件问责制面临的现实困境
  (一)责任意识未建立
  责任意识的形成和逐步强化是问责制完善和发展的基础,而它的缺失也将对学校突发事件问责制的推进带来巨大的阻力。教育部于2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》第二十一部分仅规定要“健全安全风险的事前预防、事后转移机制”,却未涉及事后责任追究机制方面的内容。
  根据中国政法大学法治政府研究院“我国学校应急管理与学校安全立法”课题组(以下简称“课题组”)调查问卷的结果显示,当被问及应急响应分为哪几个阶段时,有93.3%的被调查者将责任追究排除在外。[1]这在一定程度上反映出我国教育部门工作人员和学校管理人员责任意识普遍缺乏、没有真正重视学校突发事件的事后责任追究工作的基本现状。导致责任意识缺失的原因主要包括以下三个方面:
  第一,“官本位”[2]的传统思想对建立健全学校突发事件问责制产生了巨大的思想障碍。究其原因,在于“有权必有责、权责相统一”的责任意识没有得到普遍树立,在学校管理工作中,更多强调权力的行使,而非责任的承担。夫妻本是同林鸟
  第二,问责文化环境不成熟。责任意识的树立需要与之相适应的问责文化。我国行政问责制的大规模施行始于2003年非典事件,短短十余年间,利于问责文化培育和发展的客观环境还没有真正建立。[3]
  第三,对权力监督制约机制的认识不到位。部分教育部门工作人员和学校管理人员认为学校具有一定的“自治权”,无需受到监督与制约,否则会对学校的工作起到阻碍作用,这些认识不足在一定程度上导致问责制在实践中遭遇软阻抗。
  (二)相关法律制度不健全
  学校突发事件问责制的施行需要以完善的法律法规作为基础和依据,这也是依法治校的基本要求。然而,中央层面的问责法尚未出台,学校突发事件问责制的相关规定也不完善,尚未形成对该领域整体性、全面性和系统性的法律保障。虽然教育部曾于2014年2月在其专门制定的《教育重大突发事件专项督导暂行办法》(以下简称《暂行办法》)中明确建立了教育重大突发事件督导问责机制,但对问责的规定较为原则、笼统,对于推进学校突发事件问责制的有效施行,缺乏可操作性,以至于学校突发事件问责过程仍然带有一定的人治色彩,与问责法治的要求尚有距离。实践中,问责程序不规范、问责对象不准确、问责范围不明确等问题较为突出,立法的滞后性已经大大影响了问责制整肃吏治、以儆效尤功能的发挥,如何在《暂行办法》的基础上对问责制进行全面、细致规范理应成为亟待解决的现实难题。
  (三)问责主体薄弱
  问责主体旨在解决“由谁问责”的问题,即当出现问责事由时,有权对相关人员开展问责的个人或组织的统称。在我国高校突发事件问责实践中,问责主体较为单一,主要表现为本系统内的“上问下责”,即主要由本级人民政府或党委对相关教育部门和所涉学校问责,或者由教育部门对所涉学校和相关责任人问责,这种缺乏系统外的异体问责的制度弊端是明显的,因为突发事件的发生往往具有复合性,当上级机关也负有一定的连带责任、间接责任时,就很难保证问责结果的公正性与合理性,且具有动力不足的劣势,也难以保障问责程序开展的及时性和有效性。
  (四)问责对象不准确
  鉴于引发学校突发事件的多因性,学校与社会和政府的联系日益密切,学校突发事件中的各种法律关系也变得更加复杂。随着行政管理体制改革的深入推进,政府职能转变逐渐加快,虽然教育部门已将部分管理权逐步转移给学校,但是在突发事件领域中,教育部门和学校的职责权限并未做出明确规定,实践中极易产生“有权无责”、“有责无权”、“权责交错”等各种混乱问题,问责对象的准确性难以保证。在学校突发事件问责对象的界定上需要注意以下两个问题:第一,问责对象应当是责任人,而非单位。根据委托代理理论,行政官员的责任实质上就是政府


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