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环保理念下的水体治理
【英文标题】 The Water Management under Concept of environmental Protection
【作者】 沈百鑫【写作年份】 2012
【文献分类】 水法【关键词】 环境保护;水体管理;权限;综合管理
【全文】法宝引证码CLI.A.085064    
环保理念下的水体治理

The Water Management under Concept of environmental Protection


沈百鑫


【摘要】面对严重的水危机,水体治理必须要理念的创新。我国水资源与水环境的分隔管理是管理体制不足以应对新水情变化的根本原因。只有在以环境保护为理念下的水体治理才能重新定位中央与地方的立法及管理权限。可持续水治理正是以法治为基础,以环境保护为目标,以综合管理为手段,从对自然水体及其功能的保护出发来解决我国水问题。因此,水治理上还是应当回到《联合国21世纪议程》的框架下来。
【关键词】环境保护;水体管理;权限;综合管理

  

   水是二十一世纪的石油,在上个世纪就已被确定。但水问题不只是发展问题,作为生命存在之物质基础,更是人类生存的根本性问题。在2000年的《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》中就指出,以水资源紧张、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素。十多年过去,水资源保护、水安全问题的紧迫程度在中国丝毫没有缓解。中国人均水资源只有世界平均的三分之一,同时水的时空分布不均,但导致水危机的根本原因还是我国经济社会的迅猛发展打破了人类社会与自然水体的初始平衡状态,又无法及时形成新的平衡。

   水体管理正如多位学者指出的,处于多龙治水的混乱状况。即使在立法者已经意识到此问题的前提下,2002年《水法》和2008年《水污染防治法》的修订并没有对此种混乱现状作出有效回应。水少,水脏的问题不仅没有改变还有加重的趋势。我国中原地区干旱问题、全国范围内的水污染问题都已经十分紧迫,但这些严重问题却被认为是经济发展所必然带来的次生问题。尽管水环境问题有经济发展的现实原因,又经过这么多年的政策重视和法律治理,水问题不是减轻而是更为迫近。由此不禁要怀疑,水治理体制是不是制约了水问题的解决?其实早在1994年的《中国21世纪议程》中就已经明确指出“传统体制下形成的水资源管理体制不利于水资源有效地开发、利用和保护”。而现行体系与其所谓的传统体制并没经重大改变。体制性问题可以是先发展还是先污染,是重经济还是重环保的治理理念,而更具体直接的表现是权限分配问题,是中央统一集中管理还是地方适度分权,在现政府部门结构内水利部和环保部在水治理上的管辖权限分配问题,这些根本问题都值得探讨。

   一、水资源与水环境

   水问题在工业化之前就一直存在,主要表现为洪水与干旱,由此防洪、引水灌溉及水资源的区域和行业分配成为水管理规范的主要内容,我国历史上的水治理也主要是集中在防洪与抗旱上。随着工业的发展,水污染问题已经超越水多水少的问题,虽然在形式上因为水污染导致了水少,但这个意义上的水少不能再用传统的调水来解决,水并没有实质性的缺少,而是因为水失去本有的基本使用功能。有人认为缺水地区大都是生态环境脆弱地区,甚至是不具备生存环境的干旱荒漠化地区,由此认为生态与环境的核心还是水量问题,这个观点是很片面的,只截取了一个时间段,长期来看,除非气候发展剧烈变化,没有人为因素的干涉,各种生态环境下的水资源是平衡的,是可循环运转的。世界范围内,水管理规范都有进一步“绿化”的趋势,德国早期水法土豪我们做朋友好不好中就规定了航运权与磨坊取水权的相互关系以及共同使用权和临水权,自现代环境法发现时起,正逐渐从传统经济法向环境保护法转变。

   对我国基本水情的认识,水利学界多仍停留在“人均水量少”,“水资源地区分布不均”对自然现状的认识下,而对社会经济快速发展下水污染极其严重的现状有着人为的回避。严峻的水污染现状迫使越来越多的人去认清当下我国水情的核心问题。如水利部前部长钱正英在《中国水利六十年》中指出:中国水利当前面临的主要问题不是水多和水少,而是水质污染和水资源过度开发造成的水环境退化。

   水体污染可以归结为不合理的水体利用所导致的后果。这里的水体利用不应该只理解为使用水这种物质的过程,而更应当将利用水前后、抽取和排放以及弥补,即水物质作为一种动态平衡和循环的整体来理解。尤其在全球层面上提出了可持续发展理论的背景下,水治理是使用与保护的结合,水问题是社会、经济与生态问题三个方面都应平衡考虑到的。可持续理论是发达国家发展经验的总结与启示,对发展中国家的有序发展的指导是不可忽视的。同时应当明确的是,当然不能忽略传统水法规的作用,对航运、渔业、农业、矿业及工业都需要经利益平衡来合理水资源分配,尤其是保障作为人类生存基础的饮用水。因此,它们的意义不是降低了,而是在认识到水资源日益紧张的现实下,合理开发与利用就是节约和保护的一个重要方面,传统意义上的水法规也更具现实意义。

   不管是水利部还是环保部的官员都曾有人提出,水污染已经成为我国水问题的核心问题。那水污染是不是有可能超越原来的水经济意义,水利部门已经无法在现有制度下胜任水污染防治,由此成为环境保护部门的管理领域呢?根据《水法》第一条水法的立法宗旨是“为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要”。“可持续利用”这个


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