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金融监管协调的两种路径——兼论我国的制度选择
【作者】 廖凡【写作年份】 2007
【文献分类】 金融法
【全文】法宝引证码CLI.A.040755    
金融监管协调的两种路径——兼论我国的制度选择

廖凡



  金融监管内在的竞争和冲突,尤其是金融集团的发展带来的强化效果,使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊,传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管,以使监管权限的划分更为合理;在此基础上,通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式,协调监管运作。 


  

  一、从机构监管到功能监管 


  

  所谓机构监管(institutional regulation, entity regulation)是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据,即同一类型金融机构均由特定的监管者监管:银行监管由银行监管者负责,证券公司监管由证券监管者负责,保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。[1] 在机构监管体制下,特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责,而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性:一方面,在金融机构业务单一的传统环境下,金融机构之间界限清晰,业务重叠或交叉较少发生,按机构监管或按业务监管(即下文将要讨论的“功能监管”)并无本质区别,不致产生混乱;另一方面,机构监管的理念对于审慎性监管非常重要,因为审慎监管要求集中考虑某个机构整体上的风险和清偿能力,而业务监管并不能很好的达到这个效果。但是,随着金融机构业务多元化,尤其是金融集团的出现,机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是,银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品,而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管,形成监管差别;监管上的差别会导致激励方面的差异,在其它市场条件不变的情况下,会使得市场竞争条件出现差别,不利于公平竞争。[2] 同时,负责监管某类金融机构的监管者通常在监管该类机构的传统业务上有所专长,而并不擅长于业务多元化后金融机构新业务的监管,从而使监管效率和有效性受到影响。功能监管正是在此背景下产生的。 


  

  功能监管(functional regulation)的基本理念是,相似的功能应当受到相同的监管,而不论这种功能由何种性质的机构行使。[3] 在金融监管领域,功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国。当时美国财政部建议立法规定,商业银行的所有证券业务需通过独立的子公司从事,并归属SEC和NASD监管,以防止商业银行的证券业务较证券公司拥有不公平的竞争优势。[4] SEC将此种监管安排概括为“功能监管”,并表示肯定和支持。尽管SEC的主要动机是借此将监管权扩展至银行的证券业务,[5] 但这并不影响功能监管理念本身的合理性和价值。在此之后,功能监管成为美国历次金融改革法案的必备话题,并最终在1999年的《金融服务现代化法》(Financial Service Modernization Act, or Gramm-Leach-Bliley Act, 以下简称GLBA)中得以确立。[6] 按照提案人之一、国会众议院银行与金融服务委员会主席詹姆斯•利奇(James A. Leach)的概括,GLBA“规定了功能监管,由州和联邦银行监管者监督银行业务,州和联邦证券监管者统辖证券业务,州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。[7] 为了体现功能监管理念,GLBA废除了联邦证券法对于商业银行的适用豁免,要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行,并接受SEC的监管。[8] 同时,为了解决功能监管下金融创新产品在监管归属上的潜在争议,GLBA第205节专门规定了对“新混合产品”(new hybrid product)[9] 的监管权:原则上新混合产品归属SEC监管,但SEC在制订规则之前,应就与新混合产品有关的证券商注册要求与联储协商并取得一致。若联储对SEC出台的最终规则存在异议,可以在该规则公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求,要求推翻该规则;在法院最终审结之前,该规则中止实施。此外,为减少功能监管可能带来的监管分割和监管对象负担加重的问题,GLBA还对功能监管者之间的信息共享义务和相互利用既有报表的义务作出了专门规定。[10]  


  

  在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面,功能监管优势明显。但是,在涉及整体风险和清偿能力的审慎性监管方面,功能监管并不能完全满足需要。这一点在金融集团的监管上体现得尤为突出:在各功能监管机构对金融集团各种业务实施功能监管的同时,还需要有一个机构从整体上把握金融集团的风险和清偿能力,实施审慎性监管。作为应对,英国在20世纪80年代对从事投资业务的银行进行监管时首创了“牵头监管”(lead regulation),即由金融集团主要业务的监管机构作为“牵头监管者”,负责集团整体上的风险监管,并主导各监管机构之间的信息交流与合作。[11] 我国目前对金融集团实行的非正式的“主监管制度”,实质上也就是一种牵头监管(尽管并非建立在功能监管基础上)。[12] 与此相似而又有所强化的是GLBA所确立的“伞形监管”(umbrella regulation)体制。与牵头监管中牵头监管者根据集团业务的实际情况具体确定不同,GLBA明确规定联储作为金融控股公司的总体监管者,或所谓“伞形监管者”(umbrella regulator),对于金融控股公司及其子公司拥有法定监管权,有权基于审慎性


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