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应对城市水资源紧缺的制度安排与地方立法
【英文标题】 The Institutional Arrangement and Local Legislation on Dealing with the Shortage of Urban Water Systems
【作者】 陈朝晖【写作年份】 2008
【文献分类】 水法
【关键词】 城市水资源制度安排;地方立法;节约用水水资源维护;发展水产业
【全文】法宝引证码CLI.A.048658    
应对城市水资源紧缺的制度安排与地方立法

The Institutional Arrangement and Local Legislation on Dealing with the Shortage of Urban Water Systems


陈朝晖


【摘要】城市水资源紧缺问题由来已久,并日益严峻,甚至成为部分城市发展之“最短的那块木板”。化解城市水危机,主要仰仗于各个城市根据自身的具体情况和权限,科学地制定地方立法和作出制度安排,通过建立对城市水资源的节约利用、保持维护和开发创新的法律(制度)体系,实现城市水资源的可持续供给乃至发展。
【关键词】城市水资源制度安排;地方立法;节约用水水资源维护;发展水产业

  历史上,很多城市都是因水而立,依水而兴,现今,又受到水资源紧缺的困扰。从立法上、制度上解决城市水资源紧缺的问题已经成为国内许多城市关注的焦点,也是本文试图探讨和解决的中心问题。

  一、城市水资源紧缺的现状与立法概略

  有关组织对水资源的定义是:“作为资源的水应当是可供利用或可能被利用,具有足够数量和可用质量,并适合某地对水需求而能长期供应的水源。”[1]我国水资源匮乏,且在时间与空间的分布上又极不均匀,从地理的角度看,西北、华北、东北即所谓的“三北”地区水资源尤其短缺。改革开放以来,由于我国经济迅速发展,人民生活水平有了较大提高,城市的工业用水与生活用水量也随之增加,同时又由于过度关注经济建设,忽略了环境的保护与治理,造成了水资源的污染,从而东南沿海一些省市也出现了严重的水资源紧缺现象,[2]形成所谓的“水荒”。据统计,全国660座城市有2/3缺水,有110座左右是严重缺水。由于缺水,每年工业总产值的损失大约2000亿人民币。《亚洲华尔街日报》判断:“在中国经济发展带来的诸多环境问题中,水资源问题可能是最紧迫而且影响范围最广的。”[3]

  城市水资源紧缺不但阻碍了经济发展,对人民生活也造成很大的消极影响。作为山西省省会的太原市,甚至采取了定时供水的措施,极大地影响了人民生活的便利,甚至引发公共卫生危机。还有些城市不得不从境外引水,比如深圳市供水水源总量中约有2/3来自境外。[4]作为重要的战略资源,水资源紧缺有可能会对国家经济安全构成威胁。

  水资源紧缺问题已经引起有关部门的重视,并积极探寻对策。国家发改委有关负责人谈到十一五期间节水型社会建设的指导思想时说:全面贯彻科学发展观,落实节约资源基本国策,以提高水资源利用效率和效益为核心,以水资源统一管理体制为保障,以制度创新为动力,以转变经济增长方式、调整经济结构、加快技术进步为根本,转变用水观念、创新发展模式,充分发挥市场对资源配置的基础性作用,建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系,综合采取法律、经济和行政手段,促进经济社会发展与水资源相协调,为全面建设小康社会提供水资源保障。[5]

  从宏观上说,法律、经济、行政,是解决城市水资源紧缺问题可以采用的三种方式。而无论经济抑或行政手段,都需要法律上的依据,都必须依法施行。因此从终极层面出发,解决城市水资源紧缺的对策必须建立在科学、完善的法律、制度的基础之上。健全法制、依法治水是保障城市水资源供给的终极路径。全国人大常委会于2002年修订通过的《中华人民共和国水法》,是我国目前保障水资源可持续利用方面的基本法。2008年修订通过的《中华人民共和国水污染防治法》,是保障饮用水安全、维护水环境方面的基本法。此外,在行政法规和部门规章层面,还有国务院《城市供水条例》、建设部《城市节约用水管理规定》等。而由于我国幅员辽阔,各个缺水城市的具体情况有很大差别,因此具体解决每个城市的缺水问题,需要依据国家立法,有针对性地完善地方立法和制定用水制度。目前,很多城市根据其立法权限和行政权力制定了《实施<水法>办法》、《水资源管理和保护条例》、《取水许可管理规定》、《地下水资源管理办法》、《供水条例》、《排水条例》、《节约用水条例》、《节水型社会建设规划》等等,种类繁多,不一而足。这反映出城市立法与行政机关对水资源紧缺问题的积极探索,其中不乏有益的经验值得推广,也有些做法值得商榷。本文作者通过调研发现,其中有些具有普遍性和代表性的问题,是非常值得探讨和研究的。

  二、城市节水的法律(制度)

  由于人类对于水资源的开发、利用已经有很长一段历史,因此在现有条件下节约水资源的消耗和使用是缓解城市缺水直接、现实的路径。2007,国家发改委、水利部、建设部联合发布了《节水型社会建设“十一五”规划》,如果其能够顺利实施,可以节约工业用水134亿立法米,城镇生活用水18亿立方米。[6]许多城市也采取了各种措施来节约水资源的使用,颁布了很多法规和政策。本文且就作者之孔见,就下列诸点提出一些建议:

  1、建立科学的水价形成机制

  价格是引导人进行经济活动的信号。[7]在市场经济中,城市用水主体也是经济人,因此城市用水的价格水平、计价办法等,肯定会对用水量产生一定的影响。在本文作者应邀参加的中美循环经济与节能法律问题研讨会(2007年5月,广州)上,水价问题成为


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