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论行政争议与民事争议相互交织的解决路径
【作者】 吴光荣【写作年份】 2014
【文献分类】 行政诉讼法
【关键词】 行政行为;行政诉讼;民事诉讼;非讼程序;不动产登记
【全文】法宝引证码CLI.A.084889    
论行政争议与民事争议相互交织的解决路径


评《行政诉讼法修正案(草案)》第63条第1款

吴光荣


【摘要】《行政诉讼法修正案(草案)》第63条第1款拟通过行政诉讼一并审理与之相关的民事争议,系误将国家参与不动产登记、婚姻登记、公司登记等非讼事件的处理认定为登记机关作出的具体行政行为,进而认为由此产生的争议属民事与行政交叉案件。立法机关应尽快制定《非讼程序法》以及相应的特别法,明确国家介入民事活动的法律性质,并对不动产登记错误等提供有效的救济途径,以避免行政与民事交叉案件的发生,而不能“头痛医脚”,错误地将民事争议纳入到行政诉讼中解决。
【关键词】行政行为;行政诉讼;民事诉讼;非讼程序;不动产登记

  

   一、《行政诉讼法修正案(草案)》第63条第1款:立意与缺陷

   十二届全国人大常委会第六次会议第一次审读的《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》(以下简称:“修正案(草案)”)第63条第1款规定“在行政诉讼中,当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的,人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的,当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。”从已公布的《关于<中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)>的说明》(以下简称:“说明”)看,这一规定的立法目的旨在完善民事争议和行政争议交叉时的处理机制,因为在该条文的起草者看来,“有些具体行政行为引起的争议,往往伴随着相关的民事争议。这两类争议依照行政诉讼法民事诉讼法分别立案,分别审理,浪费了司法资源,有的还导致循环诉讼,影响司法效率,不利于保护当事人的合法权益”。[1]

   确如上述“说明”所言,行政与民事交叉案件的审理一直是困扰司法实践的疑难问题,也引起了非常严重的后果。例如在著名的“河南焦作房地产纠纷案”中,一方当事人持房屋权属证书提起民事诉讼,请求确认其对讼争房屋享有所有权,而另一方当事人则提起行政诉讼,请求撤销房管部门颁发的房产证,以致行政诉讼与民事诉讼交织在一起。该案历经四级法院近二十年的审理,由此产生的法律文书也多达数十份,但当事人的争议却始终无法得到解决,既浪费了司法资源,也导致当事人的合法权益无法获得及时、有效的保护。[2]应该说,该案只是众多与不动产登记有关的民事争议与行政争议中的一个有代表性的案例,且类似的案件还广泛地存在于与婚姻登记有关的民事争议与行政争议、与公司登记有关的民事争议与行政争议之中,因此早己引起实务界广泛关注。[3]虽然上述“修正案(草案)”第63条第1款并未明确规定通过行政诉讼一并审理的案件类型,但从该条款规定的内容以及相关“说明”来看,该条款即旨在将与不动产登记、婚姻登记、公司登记等有关的民事争议与行政争议交叉案件纳入到行政诉讼中一并予以审理,以解决实践中长期存在的问题。也就是说,在条文的起草者看来,一并审理模式是解决与不动产登记、婚姻登记、公司登记等有关的行政争议和民事争议交叉案件的一剂良药。

   然而问题是修正案(草案)“第63条第1款提出的方案果真是”良药“吗?笔者不以为然,理由如下。其一,按照这一方案,一并审理的前提是当事人在行政诉讼中提出了一并审理的申请,如果当事人没有提出一并审理的申请,或者虽然民事争议的一方当事人在行政诉讼中提出了一并审理的申请,但民事争议的另一方当事人已事先提起了民事诉讼,如何处理?显然,在当事人没有提出一并审理的申请时,法院无法对民事争议作出裁判,若事后发生当事人另行提起民事诉讼,则仍然不可避免会出现民事诉讼与行政诉讼交织在一起的情形;而在民事争议的一方当事人已提起民事诉讼的情形下,若另一方当事人提起行政诉讼并申请一并审理,人民法院也仍然不得不面临如何处理行政诉讼与民事诉讼的关系的问题。其二,在与不动产登记、婚姻登记、公司登记等有关的民事争议与行政争议中,无论当事人提起的是民事诉讼还是行政诉讼,当事人起诉的目的仍然是要解决民事争议,而通过行政诉讼一并审理民事争议,将导致大量民事纠纷通过行政诉讼予以解决,既给办理有关登记的登记机关带来巨大的诉讼压力,也有违反法院内部职能分工的嫌疑。[4]其三,行政诉讼的程序设计不利于对当事人乃至第三人合法权益进行保护。在因不动产登记、婚姻登记、公司登记等引起的行政诉讼中,往往是民事争议的一方当事人以登记机关为被告提起行政诉讼,而民事争议的另一方当事人只能作为第三人参加诉讼,此种制度设计极不利于对作为第三人的当事人的合法权益进行保护。此外,民事争议的解决还可能会涉及对案外第三人的保护,修订后的《民事诉讼法》对此分别规定了案外第三人撤销之诉、案外第三人执行异议之诉以及案外第三人申请再审等一系列的制度对可能受民事诉讼影响的案外第三人进行保护。但在行政诉讼过程中,关于如何对上述民事争议之外的第三人进行保护,却付之阙如。总之,如果将用于监督行政权力的行政诉讼制度用于解决民事争议,带来的问题数量将可能远远超过其所解决的问题数量,造成的混乱恐怕不是条文的起草者所能够想象的。此外,即使从比较法的角度看,在笔者


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