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新中国行政诉讼早期立法与制度
【作者】 王万华【写作年份】 2017
【文献分类】 行政诉讼法
【关键词】 行政诉讼;分散立法;行政案件范围;行政诉讼制度
【全文】法宝引证码CLI.A.0101309    
新中国行政诉讼早期立法与制度


对104部法律、行政法规的分析

王万华


【摘要】1979年至1989年十年间,大量与行政管理相关的法律、行政法规规定公民和企业不服行政决定可以向人民法院提起行政诉讼。单行法主要分布在税收、行政收费、金融、资源保护、工商行政管理等行政管理领域。分散的单行立法建构了有限的行政案件范围,将可诉行政行为限定为行政决定,将可获得司法保护的权利限定为人身权与财产权。这一时期行政案件的审理程序主要适用《民事诉讼法》(试行),单行法仅在《民事诉讼法》之外规定了原告资格、起诉期限、行政复议与行政诉讼关系等行政诉讼制度,并确立了以申请人民法院强制执行为原则的行政强制执行体制。早期行政诉讼立法直接影响了1989年《行政诉讼法》的结构和内容。
【关键词】行政诉讼;分散立法;行政案件范围;行政诉讼制度

  
  一、引言
  1989年《行政诉讼法》构建了独立的行政诉讼制度,奠定了我国刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼类型并立的诉讼制度格局。以之为基点,可以将我国行政诉讼立法及制度发展分为三个阶段:1979年至1989年,[1]分散立法建构碎片化行政诉讼制度阶段;1989年,出台统一立法《行政诉讼法》建构行政诉讼基本制度阶段;2014年,首次修改《行政诉讼法》完善行政诉讼制度阶段。
  1989年的《行政诉讼法》并非横空出世,1978年召开的党的十一届三中全会在吹响中国市场经济改革的号角之时,也拉开了重构政府与公民关系结构的社会转型序幕,民亦可告官的行政诉讼制度悄然登上中国历史舞台。
  1979年《选举法》第25条首次规定公法意义上的诉讼制度,[2]规定可以提起行政诉讼的立法数量在1987年达到最高峰值,当年出台了26部规定可以提起行政诉讼的法律、行政法规。
  1979年至1989年10年的立法尝试与积淀,既为统一立法的出台奠定文本基础,也深刻影响了《行政诉讼法》的结构与内容,但这十年的立法情况及制度状况在行政诉讼制度变迁研究中仍欠缺系统、完整的研究。查阅行政法学教科书与行政诉讼制度史研究论文,[3]多直接引用时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌于1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上所做的《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》中“已有130多个法律和行政法规规定了公民和组织对行政案件可以向人民法院起诉”的提法,[4]但鲜有对这一阶段分散立法所呈现出的诉讼制度进行系统研究的。
  与德国、法国、日本、台湾地区等大陆法系国家和地区相比较,1989年《行政诉讼法》所构建的行政诉讼制度颇具特色,如没有采用行政诉讼类型化的制度架构思路,强调行政诉讼制度与民事诉讼制度之关联,将受案范围限定为具体行政行为并仅对人身权财产权领域实行有限司法救济,等等。中国特色行政诉讼制度之形成,固有宏观层面之国家权力结构、经济与民主政治发展阶段、厌讼的法律文化等诸多时代背景因素的影响,具体到制度层面,前期10年间行政诉讼制度之发展程度则无疑对1989年《行政诉讼法》有着更为直接的影响。《行政诉讼法》作为一部深刻改变传统中国官民关系的法律想要超越已有制度基础的空间毕竟有限。捡拾1979年至1989年10年间分散在单行立法中的行政诉讼立法与制度碎片,还原行政诉讼早期立法与制度,既是使新中国行政诉讼制度演进版图趋于完整的需要,亦是深刻理解与把握行政诉讼制度当下之发展进程的最好微观视角。
  二、1979年至1989年行政诉讼立法概况
  1989年《行政诉讼法》出台之前,行政诉讼制度由分散单行立法所规定。关于早期单行立法的数据,王汉斌主任提到的是130余部法律、行政法规,但是笔者在本文写作过程中通过多种途径检索到的法律和行政法规数量只有104部,[5]不到130部,占比80%。考虑到早期不同立法之间制度的相似度很高,本文以搜索到的104部法律、行政法规为基础展开梳理、分析,亦应能基本把握早期立法与制度。104部法律、行政法规有的已被废止,有的被修改,有的被新法完全替代,本文是对1989年《行政诉讼法》之前的行政诉讼制度的分析,因而引用相关法律条文时引用的是该项立法1989年之前的规定。
  (一)104部法律、行政法规立法位阶分布
  104部法律和行政法规中法律的数量为31部,约占全部单行法的29%;行政法规的数量为73部,约占全部单行法的71%。法律与行政法规的比例分布与我国立法体系是吻合的,行政法规的数量大于法律的数量。二者分别所占比例如图1所示。

  图1:1989年《行政诉讼法》颁布前有关行政诉讼的法律、行政法规所占比例
  (二)104部法律、行政法规发布的年份分布
  1979年7月4日《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)是我们搜索到的最早针对公法行为可以向法院提起诉讼的法律。《选举法》25条规定:“对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以向人民法院起诉,人民法院的判决为最后决定。”该条规定在第六章“选民登记”中,该条规定欠缺申诉主体的规定,申诉人是仅能针对自己未出现在选民名单中提出申诉,还是可以针对选民名单中其他选民不符合条件提出申诉,并不明晰。《选举法》来自北大法宝


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