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《中华人民共和国水污染防治法》的修改与完善
【作者】 崔华平【写作年份】 2006
【文献分类】 水法【关键词】 水污染防治法;修改;完善
【全文】法宝引证码CLI.A.062939    
《中华人民共和国水污染防治法》的修改与完善

崔华平


【摘要】现行《水污染防治法》暴露出许多不足和缺陷,亟待从法律制度上加以解决。本文从确立超标违法原则、实行全面排污许可证制度、建立污染赔付和生态补偿机制、强化行政强制措施和完善法律责任等方面提出了修改和完善的建议。
【关键词】水污染防治法;修改;完善

  《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》),自1984年通过、1996年修改施行以来,对于推动水污染防治工作发挥了重要作用。但是,随着我国经济、社会的快速发展和环境保护形势的巨大变化,现行《水污染防治法》暴露出许多不足和缺陷,亟待从法律制度上加以解决。


  一、现行法律中存在的主要问题


  现行《水污染防治法》存在的问题,突出表现在:(1)超标违法的原则尚未确立,致使超标排污行为大量“非法”存在,处于既不合法又不违法的真空地带;(2)排污许可证制度仅限定在总量控制区的主要污染物,致使排污者因位于总量控制区内与外之间的地区差异而导致其承担的法律责任不同,对排污者有失公平;同时缺乏实施总量控制与排污许可证制度必要的监测手段和科学公平的指标分配体系,使行政管理依托于监管部门的自由裁量和管理经验的行为缺乏公信力,甚至导致“权力寻租”问题;(3)跨界水污染纠纷与事故频繁发生,损害赔偿和生态补偿机制还未建立;(4)环保部门缺乏限期治理、停产整顿等必要的行政强制手段,客观上造成了“企业无赖,环保无奈”的现象;(5)行政法律责任力度不够,民事法律责任不尽完善,环境法治存在“违法成本低,执法成本高、守法成本高,取证难、举证难和执行难”的突出问题。


  二、应予修改与完善的主要方面


  (一)确立超标违法原则。现行《水污染防治法》北京大学互联网法律中心规定,企业事业单位向水体排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标准排污费。超标准排污的企业事业单位必须制定规划,进行治理,并将治理规划报所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门备案。由此可见,现行《水污染防治法》并未将超标排放行为规定为禁止性义务,而是实行征收超标排污费的经济刺激手段和要求排污企业宽延治理期限的行政措施。


  这一制度设计,是根据20世纪90年代中期我国特定经济、社会和环境状况而规定的,具有当时历史背景条件下的特定性和合理性。然而,随着我国经济形势与环境状况的发展,这一规定越来越暴露出诸多不足:(1)国家经济条件和企业技术条件已经有很大改善,全国绝大部分企业的污染控制技术水平与经济承受能力能够实现达标排放。(2)根据《标准化法》规定,污染物排放标准是强制性标准,具有普遍约束力,必须得到一体化遵行,超标排放行为应为法律所禁止。(3)与其他环境管理配套法律制度相抵触,如《建设项目环境保护管理条例》第3条规定:“建设产生污染的建设项目,必须遵守污染物排放的国家标准和地方标准”。这一规定,明确宣示了建设项目包括水污染物在内的所有污染物排放不得超标。这将直接导致现行《水污染防治法》与《建设项目环境保护管理条例》在法律适用上的混乱。(4)禁止超标排污已成为我国环境污染防治的基本法律制度,在新修订的《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律中均得到了体现和确认。[1]


  因此,笔者建议修改现行《水污染防治法》15条的规定,确立达标排放、超标即违法原则,规定直接或者间接向水体排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家或者地方规定的排放标准;对超过污染物排放标准的,给予相应的行政处罚。


  (二)实行全面排污许可证制度。现行《水污染防治法》没有对排污许可证制度作出规定,这是水环境管理基本法律制度的重大欠缺。排污许可证制度是为加强水环境管理而采取的科学化、目标化定量化管理的一种卓有成效的法律制度,在国际上被视为环境保护法的“支柱”而被澳大利亚、美国、英国、韩国等工业化国家在水环境管理领域广泛采用。如美国《清洁水法》(CWA)第301节规定,对进入美国水体的所有点源实行水污染物排放许可证(NPDESPermit)。排污许可证分为两类,一类称为个别许可证(IndividualPermit),适用于所有点源,另一类是普通许可(GeneralPermit),适用于污染物排放量小、排放物质集中、成分简单的污染源。对未获得许可向水体点源排放污染物的行为,均视为违法排污。这是美国《清洁水法》的立法基础和核心内容。澳大利亚的《清洁水法》(CWA)对排污许可证的规定更为严格,规定对特定的行为和工厂实行水污染排放许可证,禁止无证排污。而且该法令对“水”和“污染”的外延都作了比较宽泛的界定,认为只要引起水体的物理、化学或者生物的特征变化即视为“污染”,而不管是直接向水体排放污染的情形,还是发生任何降落、冲洗、吹向或者渗透到水体的情形;“水”不仅包括河流、溪流、湖泊、湿地等自然河道水体,还包括人工河流和人工储水体。


  综观世界各国的水环境立法与管理实践,全过程控制是通行的水环境管理的基本原则,排污许可证制度正是全过程控制的不可或

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