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论《环境保护法》法律责任的修改
【作者】 杜万平【写作年份】 2008
【文献分类】 环境保护法【关键词】 环境保护法;法律责任;环境公益诉讼
【全文】法宝引证码CLI.A.048452    
论《环境保护法》法律责任的修改

杜万平


【摘要】 我国现行《环境保护法》的法律责任设计存在下述缺陷:责任主体单一,只注重行政相对人的责任,忽视了对地方政府和环境资源监管部门的约束;责任形式单一,过于依赖行政处罚,缺乏配套的民事、刑事责任;部分行政处罚的设计不合理;“限批”措施虽行之有效,但尚无明确的法律依据。在责任追究方面,缺乏公共环境损害的追偿机制和公众的诉讼监督机制。因此需要在修订时增设地方政府、环境资源监管部门的法律责任,改进行政处罚的设计,将相对人的行政处罚与民事、刑事责任追究连接起来,同时建立公益诉讼制度,赋予环境资源监管部门、公民和环保组织公益诉讼权。
【关键词】环境保护法;法律责任;环境公益诉讼

   囿于“管理型”的立法思路,我国现行《环境保护法》的法律责任部分存在诸多缺陷:在责任主体上注重行政相对人,使得一些重要的环境法律义务主体,如地方政府、环境资源监管部门受不到约束,影响了环境保护的效率和效果;在责任形式上依赖行政处罚,缺乏配套的民事、刑事责任,既不利于受害人的追偿,也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。部分行政处罚的设计也需改进,如“警告”的实施方式不合理,致使惩罚和警戒的目的不能实现;罚款额度小,造成违法成本低,守法成本高;限期治理法律责任不够完善,限期治理的过程需要加强监管。在责任追究方面,主要问题是缺乏公共环境损害的追偿机制和公众的诉讼监督机制。因此在《环境保护法》修订时需要明确、细化地方政府和环境资源监管部门的责任,改进不当的行政处罚设计,将行政责任与民事、刑事责任追究连接起来,同时增加责任追究主体,赋予公民和环保组织对政府、环境资源管理机关以及污染者的诉讼监督权,以构建一个更加完整和有效率的环境法律责任体系。


   一、明确地方政府、环境资源监管部门的法律责任。督促其积极履行职责


  国家是环境保护中最为重要的主体。因为环境保护不仅是我国的基本国策和宪法规定的国家基本任务,而且主要的环境要素如土地、水体、矿藏、森林、草原等也大多属于国家所有。地方政府是国家在各地的代理人,具体履行环保职能。于是现行《环境保护法》将地方政府作为环境保护的义务主体,规定了各级地方政府对辖区内的环境质量负责。但由于没有具体说明负什么责任,以及以什么方式负责,很多地方政府并未履行自己的环境保护义务。受经济和技术水平制约,我国目前上马的很多还是污染较重和破坏生态的项目,经济发展和环境保护的冲突频繁而激烈。而一个地方的经济发展不仅关乎官员的政绩,更直接影响地方的财政收入,城建、就业、教育、医疗等地方事务均需财力支持,发展经济具有极大的吸引力。环境资源监管机构作为地方政府的职能部门,其执法状况也是可想而知。


  地方政府不履行环境责任,甚至干预环境保护,已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。在2004年的环保专项行动中,发现有18个地方制定了200多项各类违反环保法律、法规的“土政策”。[1]一些地方政府为了招商引资,放松环境管制,致使许多在其本国是环保先进的著名跨国公司,如雀巢、百事、通用、花王等,无视我国环保法律规定,在我国境内大肆排污。[2]近年来,大的污染事件更是频繁爆发。[3]这些污染事件大都与地方政府单纯追求经济利益,环境监管部门不作为密切相关。与开发者或生产者相比,政府及环境资源监管部门有法不依更具根本的意义,更需要法律的规范和制约。然而,现行法律对此却缺乏监督和矫正手段。[4]只有地方政府、环境资源监管部门及其负责人的法律责任明确,环境政策、目标的实现才会受到重视,环境质量的改善和稳定才能得到保障。


  然而,现行《环境保护法》并没有关于地方政府的责任规定,对环境保护监督管理人员也仅有1条规定。其内容是:“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”由于缺乏实施细则,在实际的责任追究过程中该条文根本无法适用。环境监督管理机关是实施《环境保护法》的主要机关,不仅负有制定环境标准、组织环境监测的法定职责,还要对众多排污单位的守法状况予以监督,如果没有严格的责任约束,则难保其能敬忠职守。许多地方对此予以重视并制定了相应规范,如2001年北京市环保局和监察局颁布《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》,2002年山东省人民政府通过《山东省环境污染行政责任追究办法》,湖北、江西、江苏、广东等省也已出台类似文件。[5]2006年国家监察部与国家环保总局也发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。但上述规定层级较低,权威性和威慑力不够,而且内容也存在差异。《环境保护法》是环境保护的基本大法,地方政府、环境资源监管部门是环境保护的重要主体,它们在环境保护中举足轻重,关乎环境质量的改善和环保目标的实现。因此,应该参考上述文件,在《环境保护法》


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