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國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解
【作者】 秦天寶 劉彤彤【寫作年份】 2020
【文獻分類】 環境法學
【關鍵詞】 國家公園;一園一法;差異化管理;實施細則;管理規劃
【全文】法寶引證碼CLI.A.0110878    
國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解

秦天寶 劉彤彤


【摘要】國家公園立法是我國建設生態文明法治的重要任務之一,明確立法模式是國家公園立法的重要前提和基礎之一。當前,理論界和實務界似乎對“一園一法”模式情有獨鍾。應該說,該模式的興起有其獨特的政治背景和法律淵源,其核心功能是對每個國家公園實行差異化管理。但是,我國當前國家公園的政策指引和立法實踐要求針對每一個國家公園制定一項內容大同小異的地方性法規,實際上是對該立法模式的異化,是一種形式意義上的“一園一法”,並無法真正實現其核心功能。因此,要從形式意義上的“一園一法”模式過渡到實質意義的“一園一法”模式,即由全國人大通過國家公園綜合立法來確定國家公園的國家屬性、劃定方法、保護目標、管理體制機制和主要制度等核心內容,在必要時各地也可以針對特定國家公園的具體實際、制定相應的實施細則以補充和細化綜合立法中的規範事項,再以該國家公園管理規劃的形式具體承接“一園一法”差異化的管理目標、要求和任務。這樣實質意義的“一園一法”模式才能真正實現差異化管理這一核心功能,最終為我國建立和完善國家公園體制建設提供了邏輯嚴謹、層次分明的法治進路。
【關鍵詞】國家公園;一園一法;差異化管理;實施細則;管理規劃

  
  一、引言
  自2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”要求以來,建設以國家公園為主體的自然保護地體系已經成為建設生態文明、打造美麗中國的重要內容。為此,我國于2015年6月啟動了為期三年的國家公園體制試點。根據立法與改革決策相銜接的要求,制定和完善有關國家公園的法律法規,是國家公園體制建設的關鍵一環和重要保障。
  關于國家公園立法模式的選擇,我國理論界有很多人呼籲應采用“一園一法”的立法模式。這一模式似乎也得到了官方的肯定,原國家林業局2016年發出通知,國家公園堅持一園一法,每個國家公園制定相應管理辦法或條例。與此相呼應的是,在十個國家公園試點單位中,三江源、武夷山和神農架國家公園已經由所在省人大常委會頒布施行了相關條例,而另外七個國家公園試點的立法工作也在積極進展之中。一時間,“一園一法”模式似乎成為國家公園體制建設和立法工作的主流趨勢和重要任務。
  然而,如果深入剖析我國當前國家公園立法背景、實踐及其內容,我們可以得知我國的“一園一法”模式是“形似神不似”,亦即僅僅具備了“一園一法”模式的外形,並沒有實現該立法模式的核心功能。這種異化實際上是對該模式的一種誤讀。要落實國家公園差異化管理、推動國家公園體制建設,我們應當從實然走向應然、從形式意義上的“一園一法”走向實質意義的“一園一法”。
  二、我國現行“一園一法”模式的迷思與成因
我反正不洗碗,我可以做飯
  隨著國家公園體制改革的不斷深入,國家公園“一園一法”立法模式逐漸成為學者們的主流觀點,也受到了實務部門的青睞。通過考察,我們發現這一現象的形成有其特定的原因。
  (一)我國國家公園的立法現狀:“一園一法”模式的迷思
  早在國家公園體制改革之前,就有學者主張要對自然保護區適用“一區一法”的立法模式;他們認為,根據我國自然保護區目前的發展情況以及我國自然保護區立法的現狀,進一步推動國家級自然保護區“一區一法”的立法模式,是自然保護區立法的重要工作。國家公園體制改革之後,國家公園實行“一園一法”也成為學者的主張,建議每一個國家公園均需制定國家公園管理條例。致公黨在2019年兩會期間提交的大會發言中提出,通過地方立法形成國家公園一園一法,體現每個保護地的特殊性。
  從實踐發展來看,“一園一法”模式似乎也得到了實務部門的首肯。2016年,原國家林業局發布《關于深入學習貫徹習近平總書記關于森林生態安全重要講話精神的通知》,專門指出“要堅持一園一法,每個國家公園制定相應管理辦法或條例”。而根據《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱為《總體方案》)以及各個試點國家公園的體制試點方案,針對各自公園出台相應條例是“規定動作”。2017年6月2日,《三江源國家公園條例(試行)》經青海省第十二屆人民代表大會常務委員會通過,成為我國關于國家公園的首部地方性法規;之後,福建省第十二屆人民代表大會常務委員會于11月24日表決通過《武夷山國家公園條例(試行)》、湖北省十二屆人大常委會于2017年11月29日表決通過《神農架國家公園保護條例》。這三項地方性法規的通過,給了其他國家公園試點省份以極大的鼓舞,2017年浙江省人大啟動錢江源國家公園管理條例(草案)起草工作,2018年南山國家公園條例列入湖南省人大2018年立法計劃,2019年《海南熱帶雨林國家公園條例》起草工作也正式啟動,其他國家公園試點的立法工作也在積極進展之中。
  綜上可見,國家公園“一園一法”模式不僅在學術界獲得了廣泛支持,而且已經被實務部門普遍運用于國家公園試點建設。“一園一法”立法模式的准確內涵是什麼?其核心功能是什麼?現行的“一園一法”能否發揮其預設的立法效果?這些問題似乎大家都不太關心,似乎再無研討的必要。
  (二)“一園一法”模式迷思的成因
  國家公園的“一園一法”模式現象的形成,也有其特定的形成


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