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論國家公園國有土地占主體地位的實現路徑 ——以地役權為核心的考察
【作者】 秦天寶【寫作年份】 2020
【文獻分類】 土地法【關鍵詞】 國家公園;土地;主體地位;地役權
【全文】法寶引證碼CLI.A.0110876    
論國家公園國有土地占主體地位的實現路徑 ——以地役權為核心的考察

秦天寶


【摘要】建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一,是我國生態文明制度建設的重要內容。《建立國家公園體制總體方案》中要求,國家公園應當確保全民所有的自然資源資產占主體地位。而土地作為國家公園中最核心的自然資源資產,其主體地位的理解和認定將直接影響土地權屬及其流轉,也在相當程度上決定了國家公園建設的成敗。而主體地位有絕對數量意義和實際控制意義兩種理解,後者在理論上和實踐中更為可取。在此前提下,私法背景下的地役權較之強制性的征收制度以及傳統合意性的土地流轉模式,在理論構造上契合、在實踐探索中也得到印證,為實現國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。
【關鍵詞】國家公園;土地;主體地位;地役權

  
  引言
  建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一,是我國生態文明制度建設的重要內容。2013年11月,黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)對建立國家公園體制提出了具體要求。2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》,明確要求“確保全民所有的自然資源資產占主體地位”。由于國家公園的設立、功能分區、發展規劃、私權保護、確權管理、生態補償、生態移民等,都與國家公園內土地權屬以及人地關系密切相關。因此,在國家公園實現國有土地占主體地位是實現全民所有的自然資源資產占主體地位的重中之重。
  我國幅員遼闊,東西部地區差異大。東部地區人多地少,集體土地占比高,諸如神農架、武夷山和錢江源國家公園等;西部地區地廣人稀,國有土地占比高,諸如三江源國家公園,地域差異性是造成現有土地權屬和人地關系緊密度不同的直接原因。國家公園初步劃分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區四類功能區,對應不同區域類型的需要,對土地權屬的要求也不同,例如在嚴格保護區需要多采取征收方式,而在游憩展示區和傳統利用區則可以靈活運用多種土地權屬予以適當規制。因此,調整土地權屬的方式既要合目的性,又要因地制宜。
  鑒于此,本文試圖對國家公園國有土地占主體地位的內涵進行解讀,並認為“實際控制意義上的主體地位”在理論上和實踐上更為可取。為了實現國有土地實際控制的主體地位,現有的制度資源有征收、贖買、置換和租賃等;但它們在具體實施中,均暴露出了一定的局限性。地役權較之強制性、對抗式的征收制度以及合意性的傳統土地流轉模式,在理論構造上契合、在實踐探索中也得到印證,為實現國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。
打遮陽傘就顯得很娘
  一、國家公園國有土地占主體地位的解讀
  我國是社會主義公有制國家,土地權屬分別為全民所有制和集體所有制。全民所有制是國家代表全體人民占有生產資料的公有制形式,集體所有制是社會主義社會中生產資料和勞動成果歸部分勞動群眾集體共同占有的一種公有制形式,因此,依據土地所有權擁有的主體不同,我國的土地被劃分為國有土地(即全民所有的土地)和集體土地。國家公園總體方案提出要確保全民所有自然資源資產(包括土地在內)占主體地位,但總體方案以及隨後國家權威機關的政策解讀並未對“主體地位”的准確內涵進行闡明,以至于理論界和實務界對主體地位的實質內涵的理解產生了分歧。其觀點大致可以分為絕對數量意義的主體地位與實際控制意義的主體地位兩種。
  (一)絕對數量意義的主體地位
  絕對數量意義上的主體地位是指國家擁有所有權的土地面積在國家公園內土地總面積中,占據絕對數量意義的多數和主體地位。這是從文義解釋出發得出的簡單結論。實踐中,雲南省發布的有關國家公園的基本條件中規定:國有土地、林地占總面積的60%以上。在該種認知下,如果實現國有土地的主體地位,只能運用征收方式變更土地所有權歸屬,將集體所有變為國家所有。如果將這種數學意義上的占比率嚴格作為每一個國家公園國有土地占主體地位的標准,雖然在理論上看似無可厚非、自成一說,但是在具體操作上卻可能出現罔顧實際情況,難以落地的困境。
  這是因為:一方面,各國家公園原有土地權屬分布基數不同。神農架、三江源、普達措國家公園國有土地占比分別高達85.8%、100%和78.1%;長城國家公園則達到50.6%,剛剛過半;反觀錢江源、武夷山和南山國家公園,國有土地占比率依次僅為20.4%、28.7%和41.5%。這三處國家公園國有土地占比率距離占主體地位的要求甚遠,這與其所處地理位置有關,均位于人多地少、資源密集、集體化程度較高的區域,呈現土地碎片化分布、權屬複雜交織的特點。土地改革基數的差異性以及農村關系的複雜性,使之難以通過土地所有權實質變更以符合占主體地位的要求。另一方面,各地經濟發展水平決定農民對土地的依賴程度。土地作為一種生產資料,是大多數農民賴以生存的根本,在經濟欠發達地區,農民對土地的強烈歸屬感加大了征收集體土地的的難度。若為了實現60%或者其他更高數字


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