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我国国家公法责任体系的构建
【作者】 王锴【写作年份】 2015
【文献分类】 中国宪法
【关键词】 国家赔偿;国家补偿;有限度的无过错责任;特别牺牲
【全文】法宝引证码CLI.A.092475    
我国国家公法责任体系的构建

王锴


【摘要】2010年《国家赔偿法》第2条取消了国家赔偿的违法要件,这一重大修改既使《国家赔偿法》的规定与《宪法》第41条第3款相一致,也为我国国家公法责任体系的构建提供了契机。国家赔偿责任应在《宪法》第41条第3款的统率下,建立以《国家赔偿法》为主的公法赔偿责任和以《民法通则》为主的私法赔偿责任。国家补偿责任需要在宪法规定的征收征用补偿的基础上,依据现行立法,建立起涵盖特别牺牲补偿责任和衡平补偿责任、财产权损失补偿和非财产性权利损失补偿的补偿体系。最终在国家赔偿、国家补偿的基础上,联系其他的公法请求权基础,构建起我国的国家公法责任体系。
【关键词】国家赔偿;国家补偿;有限度的无过错责任;特别牺牲

  
  目次
  一、以《宪法》第41条第3款为中心来构建我国的国家赔偿责任体系
  二、以有限度的无过错责任来统摄行政赔偿和司法赔偿
  三、我国国家补偿责任体系的构建
  四、国家公法责任的其他请求权基础
法小宝
  五、结论
  2010年4月29日,全国人大常委会第一次修改《国家赔偿法》。修改后的该法第2条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。与1994年《国家赔偿法》第2条第1款相比,该条取消了国家机关及其工作人员行使职权的“违法要件”。笔者认为,这一修改不仅使《国家赔偿法》的规定与《宪法》第41条第3款相一致,也为我国国家公法责任体系的构建提供了契机。[1]
  一、以《宪法》第41条第3款为中心来构建我国的国家赔偿责任体系
  (一)基于宪法的解释
  不把违法作为国家赔偿的要件,并非2010年《国家赔偿法》的“独树一帜”。其实早在1982年,现行《宪法》第41条第3款就有如下的规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”可见,该条也未将国家机关及其工作人员的“行为违法”作为公民取得国家赔偿的前提。所以,《国家赔偿法》若将违法作为国家赔偿的要件,反而有违宪的嫌疑。同时,只有从《宪法》第41条第3款出发,才能区分国家的公法赔偿责任与国家的私法赔偿责任。
  我国《民法通则》第121条规定的国家私法赔偿责任为:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”[2]将该条与2010年《国家赔偿法》第2条相对比,可以发现以下两点:①该条也未将“违法”作为私法赔偿责任的构成要件。当然,由于《国家赔偿法》和《民法通则》都是“根据宪法”而制定,故可以说,不规定违法是两法自身合宪性的体现;②该条针对“执行职务”,而2010年《国家赔偿法》第2条针对“行使职权”。相对地,《宪法》第41条第3款并未规定何种行为产生赔偿责任。由此可见,职务行为与职权行为之间的区别就构成区分国家私法赔偿责任与国家公法赔偿责任的关键。对此,笔者认为,职权行为强调的不仅是“与职务相关”,而且同时是“行使公权力”的行为,而职务行为仅指“与职务相关,但非行使公权力”的行为。根据德国学者的说法,也就是所谓的公权力行政与私经济行政的区别。私经济行政亦称国库行政,是指国家不是居于公权力主体地位行使统治权,而系处于财产权主体,类似私法人般,并受私法支配所为的各种行为。[3]一般认为,私经济行政包括三种方式:①以私法方式辅助行政的行为,是指行政机关以私法方式获取日常行政活动所需的物资或人力,例如签订政府采购合同;②行政营利行为,是指国家以私法方式参与社会上的经济活动,其主要目的在于增进国库收入,有时兼负执行国家政策的任务,比如烟酒专卖;③以私法方式达成行政任务的行为,是指由行政主体以私法方式直接达到行政任务,比如提供低息贷款或补助给予民间企业,以协助其纾困或提升竞争力等。[4]需要注意的是,国家的私法赔偿责任与公务员的私法赔偿责任并不相同:前者中,公务员虽未行使公权力但毕竟在执行公务,比如公务员为单位购买办公用品过程中发生的赔偿责任;后者中,公务员既未行使公权力也未执行公务,而是纯粹以自然人身份在行为,比如公务员为个人购买生活用品中发生的赔偿责任。所以,国家的私法赔偿责任仍由国库资金支付,而公务员的私法赔偿责任则从公务员的个人财产中支付。
  (二)违法作为国家赔偿的要件并不准确
  笔者注意到,无论德国《基本法》第34条还是德国1981年《国家责任法》第1条对国家赔偿的表述都不见违法的字样,而是用“违背对于第三人所负的职务义务(eine Drittengegenuber obliegende Amtspflicht)”、“违反对于他人所负的公法义务(eine Pflicht des offentlichenRechts,die ihr einem anderen gegenuber obliegt)”来代替。[5]对于前者,职务义务(Amtspflicht)本是指公务员与国家之间的内部关系,亦即公务员对国家负有职务义务。该义务的根据,主要来自上级的个别指令与内部的行政规则。相反,在国家与人民之间是处于外部法领域的关系,国家对人民负有依法作为或不作为的法义务。前一种认识在国家代位责任说下无法解释“公务员其实仅对国家负有职务义务却产生对人民侵权行为的损害赔偿责任”的两难问题。所以,学者遂设计出一种所谓的“对于他人的职务义务”,从而将原本完全对内(即国家)的职


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