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自然资源国家所有的制度性保障功能
【作者】 刘练军【写作年份】 2016
【文献分类】 中国宪法
【关键词】 自然资源;国家所有;制度性保障;宪法解释;所有权
【全文】法宝引证码CLI.A.099484    
自然资源国家所有的制度性保障功能

刘练军


【摘要】宪法9条第1款规定自然资源属于国家所有。该条款的规范特性决定了它属于不完全法条。结合其他宪法条款可知,此条款的价值目标在于作为主权代理人的国家负有保障自然资源得到公平分配和有效利用,防范对自然资源的破坏性采掘,并治理由不当利用所造成的生态失衡和环境污染。因而,对该条款应当作制度性保障解释。自然资源国家所有的制度性保障不但要求立法者对自然资源建构多层级的法律制度体系,而且该制度体系的构造必须符合基本权利保障的现代宪法要求,以使国民能够公平地获取自然资源物,并对之切实享有所有权、用益物权等权益。
【关键词】自然资源;国家所有;制度性保障;宪法解释;所有权

  
  我国现行宪法9条第1款规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”。对于宪法上的此等国家所有条款,到底该如何解释与适用,已然是个缓不济急、时不我待的法律难题。2012年2月,四川彭州农民吴高亮在自家门前的河道里挖掘出一批乌木后,当地政府就与吴高亮上演了争夺其所有权的乌木案。[1]同年6月,黑龙江省人大常委会制订《黑龙江省气候资源探测和保护条例》(以下简称气候条例),规定风力风能、太阳能等“气候资源为国家所有”,[2]随即在互联网上引发以后晒太阳、吹西北风统统都要经过审批和缴费的“网民恐慌”(以下简称气候立法案)。2015年1月,新疆青河县牧民别热克·萨吾特在当地矿区捡到一块宝物“狗头金”。该“狗头金”到底该归谁所有至今众说纷纭、未有定论(以下简称狗头金案)。[3]诸如此类的事案例争议,归根结蒂都源于宪法9条第1款之规范含义模糊不明。如何解释宪法此等自然资源国家所有条款,不但直接攸关着被意外发现的乌木、狗头金等自然资源物的所有权归属,而且决定了矿藏、森林、滩涂等自然资源能否得到合理分配、利用及有效保护,并事关社会经济发展和自然生态的平衡及稳定。
  对于这种高度紧迫性的时代课题,法学学者及时撰文给予了回应,并针对乌木案、狗头金案、气候立法案等事案例阐述了各自的意见和结论。然而,不管是宪法快醒醒开学了条款的解释还是对具体事案例的解析,所呈现的都是共识大于分歧的百家争鸣、莫衷一是之未定局面。因而,为了最终达成共识、创建宪法解释上的通说,有必要继续就自然资源国家所有条款进行理论化探究及适用性解读,以期对现实生活中的事案例能给出具有通说理论支撑的学界权威意见。本文认为,用制度性保障理论来解释宪法上的自然资源国家所有条款更为合理正当,而从国家所有条款的制度性保障功能出发,就不难对乌木案等事案例给出更具有自洽性和说服力的解决方案。跟既有的种种解释理论及方案相比,制度性保障理论与现行自然资源法律秩序的契合度更高,更容易被公私法上有关所有权的知识体系所接纳。
  一、自然资源国家所有的研究现状评述
  在对制度性保障说展开论证之前,先来回顾一下自然资源国家所有的诸种解释学说。从宪法学者到民法学家,探讨宪法自然资源国家所有条款的所在多有,其主要观点可概括评述如下:
  (一)国家所有权说
  对自然资源国家所有条款作国家所有权解释,堪称是一直居于主流地位的学界通说。但近年来越来越多的民法学家和宪法学者开始反思这一学说,因而国家所有权说大致可划分为传统的旧国家所有权说和最近被修正的新国家所有权说。
  1.旧国家所有权说
  国家像个人一样也享有所有权,国家所有权是国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利,是全民所有制在法律上的表现,[4]传统的旧国家所有权说的基本主张莫过于此。所有权是物权法上的一个重要概念,旧国家所有权说实际上是将抽象的国家视为物权法上的所有权主体,因而它又常常被称为物权说。该学说把国家所有权的主要特征概括为四个方面:(1)主体的唯一性和统一性,即其主体是国家而非国家之机关、单位或个人;(2)客体的广泛性,即任何财物(自然资源当然包括在内)都可以成为国家所有权客体;(3)行使方式的多样性,既可以直接行使如国库行为,又能够授权国家机关、企事业单位等间接行使;(4)取得方式的特殊性,如税收、征用、合同行为等等。[5]
  旧国家所有权说有诸多明显的缺陷,正如孙宪忠所言“统一唯一国家所有权”理论存在严重问题:“其理论上悖谬困窘,无法自圆其说,实践中导致国有财产保护极度乏力……基于实践视角观察,在所谓的‘唯一统一国家所有权’内还存在诸多利益冲突,如分税制体现出的中央政府与地方政府的利益划分、各地方政府之间的利益纠葛,以及‘央企’与地方国企的利益争夺等,这表明‘统一唯一的国家所有权’事实上并不存在。”[6]而王利明教授早年更是强调不应把宪法上的国家所有条款理解为法权意义上的所有权:“经典作家所说的‘财产共有’,也就是‘共同占有’,不能把它理解为全体人民在法律上的共有。从法律上看,公有制国家的宪法大都规定了国家所有就是全体人民共同所有,国家是代表全体人民行使所有权的。但应该看到,宪法在这里规定的只是社会经济制度,而不是一种所有权形式。人民的共同


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