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低碳视阈下我国电力法律制度的重构
【作者】 杨春桃【写作年份】 2014
【文献分类】 交通运输与邮电经济法【关键词】 低碳;电力法;制度建构
【全文】法宝引证码CLI.A.087496    
低碳视阈下我国电力法律制度的重构

杨春桃


【摘要】我国1996年实施的《电力法》是垂直一体化行政管理模式的产物,可定位为一部“行政管理法”,其立法定位、价值理念及内容体系与低碳经济时代要求严重脱节,已经成为电力工业可持续发展的法律障碍,亟需修订。《电力法》需要建构“高碳”能源碳税、碳排放权交易、可再生能源补贴、低碳能源电价、低碳标准与认证、低碳技术创新等制度,以期实现电力工业的低碳转型和可持续发展。
【关键词】低碳;电力法;制度建构

  

   2014年6月,国家环境保护部向沈阳华润热电等19家污染企业开出4亿逾元巨额罚单,此举乃环保部开出的史上最大罚单,是《环境保护法》自2014年4月修订以来环保部向污染企业挥出的一记重拳。由此,电力企业节能减排、实现低碳发展再度成为热点。我国是当前世界上最大的碳排放国,其中,电力行业尤其是发电企业是CO2的排放大户,也是产生“温室效应”和“大气污染”等环境问题的根源之一。作为工业领域最大的碳排放部门,电力行业在发展低碳经济的背景下,面临着多方面的挑战。发展低碳电力无疑是节能减排、生态文明建设的主要内容之一。我国现行《电力法》于1985年开始起草,1995年完成,1996年4月1日正式实施。该法是我国电力工业法制建设史上的里程碑。但由于它是在经济体制由计划经济体制向市场经济体制转型时期制定的,受时代背景局限,该法可定位为一部“行政管理法”。《电力法》目前已实施近二十年。二十年间,我国的电力体制发生了翻天覆地的变化,《电力法》远不能适应电力行业发展的新情况和新要求,《电力法》的修改之声此起彼伏,其立法定位、价值理念及内容体系等广为学者所诟病。本文在低碳电力的价值理念层面上对我国电力法律修改提出管窥之见,以期对我国电力法律的制度建构有所裨益。法宝

   一、低碳视阈下电力法律制度的理论依据

   顺应低碳时代要求和民众呼声,《环境保护法》于2014年4月进行了修订。新《环境保护法》以推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为立法理念。《电力法》作为能源单行法,理应以环保低碳、可持续发展作为其立法理念。任何制度建构都应该建立在坚实的理论基础之上,否则就会成为“无源之水、无本之木”。因此,追本溯源地探究低碳电力的理论基础,厘清电力法律制度建构的价值取向和旨趣具有重要意义。

   (一)环境外部性理论与低碳电力的转型

   环境经济学认为,环境问题因经济活动的负外部性[1]而产生。外部性(Externality)也称外部成本、外部效应(External Effect)或溢出效应(Spill Over Effect)。萨缪尔森、诺德豪斯认为:“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”[2]依据外部性理论,全球气候变暖是人类活动对大气环境造成的严重负面影响,是环境负外部效应之突出表现。就电力行业来说,火电企业的排污行为是典型的负外部性行为,该排污行为导致环境损害,而环境损害的成本又没有体现在火电产品的价格之中。

   我国能源结构以煤为主,低碳能源资源的选择有限。我国煤炭消费占到了一次能源的70%,其中一半以上用作发电;而电力行业是各行业碳排放量最多的,超过了我国碳排放总量的45%。在电力结构分布上,火电占比达77%以上,水电占比为20%左右,风能、太阳能、地热能、潮汐能、生物质能等可再生能源发电占比相当小。可见,“高碳”占绝对的统治地位,火电“高碳”排放造成环境污染已成为全国普遍关注的重大社会问题。然而,火电厂并没有为“高碳”排放带来的环境负外部性埋单,没有为其支付发电成本,而是由环境受众即普通公民为其埋单,普通公民被迫接受由火电“高碳”排放带来的溢出效应。

   我国受“富煤、少气、缺油”的能源资源禀赋条件制约,燃煤发电比例过高的现实在很长时间内难以改变。因此,火电厂的污染防治目前仍是我国大气污染治理的关键。同时,积极扶持和发展清洁能源和可再生能源、逐步提高其在电源结构中的占比、最终替代传统化石能源乃治本之策。在低碳清洁发展上,我国政府已经提出了明确的低碳发展目标:到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%,非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。为确保实现全面建成小康社会的宏伟目标,电力行业必须实现低碳转型。

   实现电力行业的低碳转型,除了技术创新之外,还要进行制度创新,建立健全低碳电力制度。低碳电力制度就是要通过提高“高碳”火电的清洁利用,对不低碳的落后产能进行淘汰并建立火电“高碳”排放约束机制,同时,鼓励发展可再生能源发电,对可再生能源发电进行扶持和政策激励的一系列制度。通过这种制度安排,使环境成本的负外部性转化成负担,由造成负外部性的火电厂承担,这对高耗能的火电厂是一种约束机制,对低碳或零碳的可再生能源发电是一种激励,从而实现资源的重新组合、优化配置,达到帕累托最优。

   (二)可持续发展理论与低碳电力的立法保障

   可持续发展理论是指既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。该理论产生于20世纪60年代,美国女生物学家莱切尔·卡逊于1962年发表著作《寂静的春天》,引起全世界对环境问题的关注。10年后,美国学者巴巴拉


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