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“互联网+”的规制结构——以“网约车”规制为例
【作者】 陈越峰【写作年份】 2017
【文献分类】 行政法学
【关键词】 网约车规制;“互联网+”规制;政府规制;行政法治
【全文】法宝引证码CLI.A.0100485    
“互联网+”的规制结构——以“网约车”规制为例

陈越峰


【摘要】“互联网+”能够提升效率,也会放大风险,如何形成完善的规制结构亟待研究。网约车的规制问题引发热议。其中,是否规制、如何规制和谁来规制,是争论激烈,也是规制结构探究尤为重要的三个问题。在是否规制的决断上,需要明确政府—市场的活动边界。经济学知识和交通管理数据显示,网约车运营有着负外部性、信息不对称、形成垄断结构等特点,政府规制有着必要性,《行政许可法》提供了实定法上的判断和支撑根据。在规制方案上,应当建构平等、妥当和动态的规制体系。政府规制应当平等,以建构公平的竞争环境;应当根据运营形态妥当设定,以实现目的—手段的有效匹配;还应当能够适时调整,实现动态规制。为了实现有效规制,还需要在中央和地方立法之间进行妥当分工,实现中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有机结合。最终,形成“互联网+”规制的系统合作框架和分层分类结构。

【关键词】 网约车规制;“互联网+”规制;政府规制;行政法治

  
  一、问题及其研究角度
  (一)“互联网+”的规制问题
  “互联网+”在2015年3月5日举行的十二届全国人大三次会议上的政府工作报告中首次被正式提出。国务院希望通过“互联网+”行动,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。[1]“互联网+”能够提升效率,却不能担保带来完美的无需规制的市场。“互联网+”在市场机制运作中,引发权力、财富、秩序的重新配置,也未必是我们都能接受的“美丽新世界”。以P2P为代表的互联网理财行业的野蛮发展,留下惨痛的教训。深陷理财陷阱的投资者的合法权益与资金安全,是监管层需要正视的问题。[2]国务院深化“放管服”改革的指导意见提出,对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况进行分类监管,创新监管方式。既要营造公平竞争环境,又要进行审慎有效监管,防范可能引发的风险,促进新经济健康发展。[3]
  “互联网+”的规制难点在于业态错综复杂、利益多元交织。其中蕴含的规制问题,可以主要分为三类:第一类是“互联网+”的传统业态本身的规制问题;第二类是互联网共同的规制问题;第三类是“互联网+”形成的新业态、新模式引发的规制问题。关于各传统业态的规制研究成果可谓汗牛充栋,本文研究不从这一角度展开。关于互联网治理问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加强互联网领域立法,完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规,依法规范网络行为。有关“互联网+”行动中信息安全等互联网上的共同问题,也不是本文的研究重点。本文着重关注并加以研究的是上述第三类问题。关于“互联网+”形成的新业态、新模式的规制问题,可能存在两种偏颇的解决思路:一种是以“互联网+”的传统业态的规制框架简单套用,可能出现削足适履的倾向;另一种是将“互联网+”作为教条,不加具体分析即认为“一加就灵”,对潜在的甚至实际的风险视而不见,从而可能陷入绝对“自由放任主义”的误区。光宗耀祖支撑着我去教室
  (二)本文的研究角度
  在互联网出行领域,网络出行服务商最初以打车软件的形式出现,形成了“出租车+互联网”业态。这拓展了巡游出租车(以下简称“巡游车”)驾乘双方信息搜寻的方式。加上资本提供司机奖励和乘客补贴的推动,一时间积聚了海量出租车、司机和乘客。
  此后,打车软件运营商带着积累的巨量乘客用户,通过“四方协议”(先将私家车挂靠在租赁公司,再通过一家劳务派遣公司聘用车主,从而由专车网络平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司、司机共同签订的一份协议)接入租赁公司车辆,甚至接入无营运资格的私家车,开展运输服务,形成了“互联网+私家车”的营运业态。网络预约出租汽车(以下简称“网约车”)与巡游车形成了直接的竞争,在资本“补贴”形成的价格优势之下,巡游车的运单量不断下降。[4]实际上松动了城市出租汽车营运车辆的数量和价格规制,导致出租车营运资格证的市场价值也直线下降。在国内不少地方,巡游车和网约车从业者发生了直接冲突,有的还形成了群体性事件。一些地方的交通主管部门也将网约车作为非法营运车辆查处。实际上,网约车在全世界范围形成了冲击,引发巡游车行业的强烈反弹,形成了治理难题和规制创议热点。[5]
  在全球范围内,对优步(Uber)等网络出行服务的规制创议,已经相继提出。我国交通运输部于2015年10月10日发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见(征求意见稿)》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法(征求意见稿)》),并于2016年7月27日发布。此后,各城市也陆续发布实施细则。在此期间,有关网约车及其规制的研究和评论相当热烈。
  在“互联网+”行动风起云涌的大背景中,本文以网约车规制问题为例,探究“互联网+”的规制结构。本文的具体研究尝试全面回答规制结构创议的上述三大问题,即规制的必要性论证、规制方案的妥当确定、规制立法权限的合理划分等问题。这一议题的国内实践、立法和研究与国外几乎同步,[6]因此不一定能够借鉴现成的国外经验,但也有可能提炼出真正的中国经验。
  二、


  ······

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