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食药安全监管面临的新机遇和新挑战
【作者】 刘鹏【写作年份】 2018
【文献分类】 行政管理法【关键词】 食药安全;监管模式;新挑战
【全文】法宝引证码CLI.A.0103486    
食药安全监管面临的新机遇和新挑战

刘鹏


【关键词】食药安全;监管模式;新挑战

  
  人无食则不存,人无药则不医,食品药品安全问题既是高层领导关注的通天大事,也是普通百姓关心的民生问题。正因为如此,每次有关食品药品安全监管体制的调整,都是社会各界所关注的重要议题。
  自1998年以来,中国一直以发达国家的食药监管体系作为学习和借鉴的对象,特别是美国的联邦食品药品管理局系统(FDA),试图建立起一套相对独立、专业、科学的食药监管体系。然而在经历二十年的改革和探索之后,2018年3月由十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案决定将国家食品药品监督管理总局撤销,并将其相关职能并入新组建的国家市场监督管理总局。这标志着中国食药安全监管模式由原来的分段和部门监管转变为综合监管,也意味着中国探索建设符合中国国情的FDA体系的终结。
  那么如何理解这种监管模式转变背后的逻辑?这种监管模式的会给食药安全监管带来哪些新的机遇,又会提出哪些新的挑战?
  综合监管改革的源流和逻辑
  此次国务院机构改革方案公布后,一些业内人士对食药监管职能整体并入统一的国家市场监督管理总局的方案似乎觉得有些突然。但如果对十八大以来,特别是2013年以来食药监管改革比较了解,就并不会对这种改革结果感到意外。
  事实上,在中央层面,2013年组建国家食品药品监督管理总局,将之前的国家工商行政管理总局(简称“工商总局”)、国家质量监督检验检疫总局(简称“质检总局”)的食品安全监管相关职能纳入,相对于之前的分段监管体制,本身就是一个“小综合”的过程。
我我我什么都没做
  2013年12月,浙江省出台市县食药监管体制改革指导意见(浙政发〔2013〕54号文),明确提出对县级食药监与工商部门职能进行整合(市级也可以整合),由此组建市场监督管理局(保留工商行政管理局、食品药品监督管理局牌子)。这是全国第一个组建市场综合监管机构的省,由此开始,综合监管改革趋势在地方就一直不断扩散。其他一些省份(例如安徽、福建)从2014年下半年开始重新启动市县层面的食药监管体制改革,最典型的例子是2014年7月天津市在省级层面设立了市场监管委员会。
  到2016年5月,全国独立设置食药监管机构的县市已经减少到40%。截至2017年2月,全面三分之一以上的副省级城市、四分之一的地级市、三分之二以上的县都实行了市场综合监管模式。因此,这场被称为“地方推动中央”的综合监管改革的结果并不令人意外。
  在此轮机构改革前夕,考虑到药品监管的特殊性,专业监管和综合监管之间一直存在争议,导致市场监管总局成立的方案也难以设计,学界和一些人士提供了五种选择方案:(1)中央到地方,所有合并的机构,全部并入大一统的市场监管局;(2)中央到地方都成立市场监管局,但药品监管在市场监管系统内单列;(3)中央到地方都分别成立市场监管局和健康委员会,食品监管划归市场监管系统,药品监管划归健康委员会,即“大市场+大健康”模式;(4)县级以上保留单独的食药监管局,县级及县级以下实行综合市场监管模式;(5)中央到地方仍然保留单列的食药监管系统。
  这五种方案的顺序是按照综合性程度来排列的。从最后的结果来看,第二种方案被选中成为现实,足以证明在理念上综合监管战胜了专业监管,只留下药品监管在“大市场”下单列,作为向专业监管妥协和平衡的结果。
  十八大以来,综合监管改革的趋势之所以一直在加强,主要原因有三个方面:
  第一,加强综合管理是这个阶段党和国家机构改革的总趋势。承袭2008年以来的“大部制”改革趋势,十八大以来党和国家机构改革在理念上更多强调加强党对国家机构的全面综合领导,加强职能相近机构之间的合并与合作,这种总的趋势也直接影响到了作为国务院机构的食药监部门的组织调整。
  第二,综合监管模式更适应“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)改革的要求。放管服改革的主要目标是降低市场准入门槛,改善营商环境,减少不必要的行政成本。综合监管模式由于部门更集中,特别是市场监管方面的综合执法改革有效提升了执法的效率,因此更受企业的欢迎。
  第三,综合监管模式更适合中国现阶段的产业国情。与许多发达国家的大市场已经形成不同的是,中国的一般性产业行业中,经营主体大多规模小、数量多、布局分散,集约化、专业化程度较低,市场规范意识淡薄,综合监管模式更有利于集中有限的行政监管资源覆盖基层,简约执法,发现问题,预防风险。
  四个“有利于”:食药监管的新机遇
  此次国家市场监督管理总局的组建并不令人意外,但组建合并的力度比想象中的要更大,不仅将工商、质监、食药监的相关产品监管和标准化职能囊括其中,还将国家发改委、商务部等部门的物价监管和反垄断职能,以及知识产权保护等职能并入,成为一个超大型的、综合的市场监管机构。
  在食药监管职能配置方面,五年来,放管服改革推动大市场监管的观念更加深入人心,市场监管综合改革的重要性成为改革的指导思想,食药监管职能不可避免地要被纳入市场监管的总范畴。


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