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论民族自治地方变通权条款的规范结构
【作者】 郑毅【写作年份】 2017
【文献分类】 地方自治法
【关键词】 自治条例;单行条例;变通执行;停止执行;变通规定;补充规定;规范结构
【全文】法宝引证码CLI.A.098722    
论民族自治地方变通权条款的规范结构

郑毅


【摘要】民族自治地方的变通权涉及《宪法》《民族区域自治法》《立法法》以及含有变通规定和补充规定授权条款的单行法,学界对该规范体系的逻辑解读颇显混乱。规范分析的结果表明,《宪法》第115条与《宪法》第116条为总分关系,《宪法》第116条对《民族区域自治法》第19条和《立法法》第7598条(三)为授权关系,《民族区域自治法》第19条和《立法法》第7598条(三)为配合关系,《宪法》第115条与《民族区域自治法》第20条为授权关系,《民族区域自治法》第19条和《民族区域自治法》第20条为并列分工关系,《民族区域自治法》第19条与单行法中变通规定和补充规定为部分重合关系,《民族区域自治法》第20条与单行法变通规定和补充规定间则为相对独立关系。
【关键词】自治条例;单行条例;变通执行;停止执行;变通规定;补充规定;规范结构

  
  在中国特色社会主义民族法律体系中,民族自治地方对全国性法律规范的变通和补充适用独具特色。这类权力的规范滥觞为1950年4月起施行的《婚姻法北大法宝》第27条:“在少数民族聚居的地区,大行政区人民政府(或军政委员会)或省人民政府得依据当地少数民族婚姻问题的具体情况,对本法制定某些变通的或补充的规定,提请政务院批准施行。”随着社会主义法治建设的不断深化,民族自治地方制定变通、补充规范的规范基础和实现形式愈发多元化,但也同时产生了权力行使路径复杂、规范关系尚待协调等问题。
  目前学界涉及到该议题的成果主要从如下两类视角切入:一是民族自治地方自治立法权的角度,二是《刑法》《民法通则》《婚姻法》《森林法》等包含对民族自治地方特定机关制定变通或补充规定的特别授权的单行法角度。两类视角虽然观察点不同,但对含有变通立法功能的单行条例与表述近似的变通执行、变通规定等制度内涵理解混乱却成为共性困境。
  笔者认为,对此类问题的解决仍应秉持“源于规范、归于规范”的立场,而在对相关宪法和法律条文进行规范分析的基础上厘清其内在逻辑关系并对其所形成的体系结构进行初步描摹,将有助于促进新时期民族自治地方变通、补充权力用足用活以及更快更好地发展。本文即是在这种思路指引下展开的对《宪法》第1151116条、《民族区域自治法》第1920条、《立法法》第75条(包括第98条(三)项)以及以《刑法》第90条为代表的其他单行法相关条款间关系的初步分析。
  一、基础:《宪法》第115与116条的规范结构
  《宪法》第115116条系民族自治地方变通、补充权力的最高依据,兹从如下三个方面予以剖析。
  (一)《宪法》变通、补充条款的规范发展
  民族自治地方变通、补充权在宪法层面的滥觞最早可追溯至1949年《共同纲领》。虽然其并非真正意义上的宪法,[1]亦并未直接提出民族自治地方变通、补充权的问题,但却从建构民族区域制度基础、赋予特定自治权等逻辑上成为变通、补充权的先声。最早为民族自治地方此类权力提供相对明确规范基础的是1952年8月由中央人民政府公布的《民族区域自治实施纲要》,其第23条规定:“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内,依其自治权限,得制定本自治区单行法规,层报上两级人民政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规,均须层报中央人民政府政务院备案。”该规定首次提出了民族自治区的自治立法权问题,[2]根据“依其自治权限”的表述,该立法权的行使范围涉及第14-22条所列举的具体9项权利。虽然对相关条文体系解释的结论是第23条的规范目标仅限于特定自治权的法制化,但这毕竟成为我国民族自治地方自治立法权在规范层面的正式滥觞。
  1954年颁布的第一部宪法正式形成了民族自治地方自治立法权的宪法规范体系,核心条款有三:一是第69条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第二章第四节规定的地方国家机关的职权”;二是第70条第一款“自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权”;三是第70条第四款:“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。”笔者早前的研究表明,现行宪法的民族区域自治条款基本以五四宪法不接我们电话 也不给拒接原因为蓝本,[3]在本文论域中亦颇为典型:一方面,五四宪法69条和第70条第一款奠定了现行宪法115条的基本结构,而五四宪法70条第四款则描摹出现行宪法116条的雏形。
  由于特殊的历史背景,七五宪法对民族自治地方自治权问题的规定跌入了新中国宪政史的谷底,但其第24条第二款仍对民族自治地方自治机关权力的双重属性予以明确,只是对自治权的具体内容、行使边界等均作虚化处理,而对自治条例和单行条例制定权的直接取消更是将民族自治地方变通、补充的制度空间极大窒息。[4]在承继民族自治地方自治机关权力二元化结构的基础上,七八宪法较之七五宪法最大的进步在于第39条第二款明确恢复了自治条例和单行条例的制定权:“民族自治地方的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。”最终为现行宪法115116条


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