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通过司法的社会治理:信访终结与寻衅滋事
【作者】 汪庆华【写作年份】 2018
【文献分类】 行政管理法【关键词】 信访终结;涉诉信访;寻衅滋事罪
【全文】法宝引证码CLI.A.0104898    
通过司法的社会治理:信访终结与寻衅滋事

汪庆华


【摘要】在各种信访中,对生效裁判不服的申诉、对法院其他工作的投诉、对司法工作人员的举报, 被看成是涉诉信访。对涉诉信访的产生、现状和应对,学术界多有着墨,但是对于如何通过司法的手段回应信访、上访者如何被建构成法律秩序的挑战者、国家如何通过司法的手段治理上访,则是以往研究忽略的领域。根据源于中国裁判文书网375个因上访而以寻衅滋事罪定罪处罚的刑事案件分析可知,上访者已经成为了刑事治理的对象,他们成为了刑法惩治的目标。2013年后的这一政策转型使得信访治理发生了一个实质的转变,从权利救济、社会治安问题转化成刑事犯罪。这一政策转型能否有效解决基层政府权威流失和访民社会动员威胁问题,仍然有待进一步观察。
【关键词】信访终结;涉诉信访;寻衅滋事罪

  
  信访在以往的研究中被定位成行政救济[1],是和行政复议、行政诉讼并列的行政争议解决方式,被看成是多元纠纷解决机制的重要环节。也有学者认为目前的信访困境源出科层政治-群众动员的结构性悖论,从公民的批评、建议、检举权揭示信访的基本权利性质,建议通过将信访纳入宪法监督体系的方式来回应此悖论。[2]面对信访洪峰,信访的历史渊源[3]、现实困境和制度应对等方面的研究也有相当丰富的成果。以往的行政救济视角其应对思路在经济收买和行政压制之间,整体上奉行的是以利益赎买为主的策略。在此政策之下,信访中的越级上访、无理上访、上访老户等问题,依然严峻。和权利救济学派形成鲜明对照的是社会治理视角。持后一观点的学者认为维权视角导致信访增多、基层政权弱化、信访治理丧失原则,为避免这些弊端,必须实现信访研究的范式转移,从信访维权转向分类治理。[4]主张信访之社会治理的学者认为信访者尤其是无理访对社会秩序带来严重冲击,上访成为当事人谋取私利、要挟政府的工具。因此必须将信访纳入治理对象,除了经济手段以外,更要采用行政的手段,乃至于动用国家机器,将信访纳入到国家治理的视野。[5]
  2005年《信访条例》修订以后,国家信访局每月会对各省、市、自治区“非正常上访”人次数进行排名,各省市信访部门也开始对省行政辖区内的单位进行排名,排名层级一直涵盖至乡镇政府。2008年,监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》,对责任追究做出具体规定。在地方这被形象地概括成“信访一票否决制”。地方政府如果无法成功劝返或有效截访,上访者在信访部门、综合治理部门登记后,便会留下记录,影响属地排名。在严厉的考核指标压力下,有人想到了通过修改信访数据来达到考核指标,销号的生意于是应运而生,形成销号腐败利益链。信访系统销号有三种形式:第一种是变更归属地,就是把市里、区县的信访问题故意模糊归属地,登记成省里的或者省直机关的;第二种是口头劝返,就是不按照信访条例哎哟不错哦的要求往地方交办和转送处理,而是直接选择口头劝返,这样地方就看不到信访的数据;第三种,因为有些地方对集体上访考核时会对人数有考核约束,信访机关就会把集体上访故意登记为个人上访,或者少登记上访人数。[6]在新一轮反腐运动中,国家信访局前副局长许杰和国家信访局多名官员因修改信访排名、处理信访事项接受地方政府工作人员的贿赂而被起诉和判刑。[7]
  2013年政府换届,在信访领域出现了一些新的变化。信访政策开始被置于宏大的国家治理和治理现代化的范畴下,此前的信访政策开始调整。2013年2月,国家信访局叫停非正常上访排名制度;2014年,中办、国办联合发布《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,提出要进一步健全科学合理的信访工作考核评价体系,取消了此前饱受地方诟病的信访排名制度,提出了要改进和完善考核方式,综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素,合理设置考核项目和指标,不简单以信访数量多少为标准进行考评,推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合,提高考核的科学性、客观性和可信度。[8]2014年5月,《国家信访局进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》实施,不再受理涉法涉诉及未依法逐级上访的信访事项。另一方面,司法领域也推出了以员额制、审判中心制、人财物省统管等为内容的司法改革,其目的是树立司法权威,从根本上解决信访不信法的悖论。立案登记制更是从源头减少信访的一个重要举措,使得纠纷在解决机制的入口处实现分流,更多地用司法的机制吸纳和解决纠纷。这些改革带来了一定的成效,但司法权威的树立有待时日,而司法员额制带来的法院人心浮动并不是一个好的征兆。信访,尤其是涉诉信访的压力仍然普遍存在。
  为此中央在涉诉信访领域推出了重要的部署。中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,中央政法委则按照涉诉信访法律程序解决的思路,出台了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程


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