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高校科研经费管理与学术自由的保障研究
【作者】 郑毅【写作年份】 2015
【文献分类】 行政法学
【关键词】 高校科研经费管理;《中央和国家机关差旅费管理办法》;学术自由;问题;对策
【全文】法宝引证码CLI.A.090623    
高校科研经费管理与学术自由的保障研究


郑毅


【摘要】以《中央和国家机关差旅费管理办法》第25条为代表的高校经费管理制度未能契合科学研究的一般规律,妨害了高校教师制定研究和实施计划、参与学术交流、发表学术观点等自主权利的行使。不仅无法达到节约经费的初衷,而且会诱发制度钻空频现,最终制约科研水平提升。当前的相关理论、实定规范和救济制度尚无法有效阻却前述问题的发生。而正视高校财务管理规律的特殊性、区分不同来源的经费使用制度、合理拓展间接经费的适用空间、在适当制度层面以协商民主推动体制改革以及将法治化建构作为终极制度保障等对问题的解决无疑具有重要意义。
【关键词】高校科研经费管理;《中央和国家机关差旅费管理办法》;学术自由;问题;对策

  

   学术自由是学术界的要塞,永远不能放弃。[1]

   ——布鲁贝克

   2013年12月,财政部下发《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)(下称《办法》)并于2014年1月1日起正式实施。其第25条第二款规定:“实际发生住宿而无住宿费发票的,不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。”同时在第33条规定:“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的,按照本办法执行。”笔者认为,以《办法》第25条为代表的高校现行财务制度管理规定并不契合学术研究的一般规律,对科研活动产生了阻滞效应,以致对学术自由构成了不当妨害。

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   一、导入:《办法》第25条的文本及其解读

   (一)文本解读

   作为高校经费管理的重要规范,《办法》第25条的核心在于将外地住宿费发票与交通费的报销进行捆绑式审核。其实在《办法》出台之前,中央和国家机关差旅费报销制度对住宿费与交通费采相对意义上的分别报销模式。根据早先的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》(财行〔2006〕313号)第12条规定:“出差人员无住宿费发票,一律不予报销住宿费。”财政部官方随后出台一份指导意见性质的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法有关问题解答》,其中第7条针对“出差人员住宿在亲友家里,住宿费如何报销”的问题回应称:“出差人员由接待单位免费接待或住在亲友家,无住宿费发票的,一律不予报销住宿费。”即:在无住宿费发票的情况下,往来交通费可正常报销;在仅有住宿费发票但无往来交通费用凭证的情况下,住宿费不可报销。但2013年《办法》第33条“2006年11月13日发布的《财政部关于印发<中央国家机关和事业单位差旅费管理办法的通知》(财行〔2006〕313号)同时废止,其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的,按照本办法执行”的规定则实现了其第25条对原《办法》第12条的全面置换。

   显然,诠释《办法》第25条的关键在于如何理解“实际发生住宿”的内涵——是指单纯的“过夜”事实,还是明确要求存在消费性支出的住宿行为?因为“过夜”的外延明显更大,涉及对方安排、自行解决或根本无法实现消费性住宿等不同情况。就第25条文本来说,这里的“住宿”应当仅限于消费性住宿,其第三章《住宿费》部分的4个条文可形成相应的体系解释。此外,通过笔者与学校财务人员的了解可知,“能否出具住宿费发票”业已成为报销审核过程中确定是否“发生实际住宿”的唯一标准。

   (二)原生困境:可能诱发的制度紊乱

   第一,影响学术研究计划的制定和实施。无论是理论还是实践、域外还是我国,学者自由制定和实施研究计划都被作为学术自由的重要组成部分。尤其是一些针对偏远地区的田野调查计划,由于调研目的地根本不具有适宜的消费性住宿设施,故科研人员只能寄居于当地基层组织或群众提供的处所,不具有获取住宿费发票的可能。依原先的财务制度,教师在返校后只要出示当地基层部门开具的证明就不会影响包括交通费在内的其他调研费用的报销。[2]但《办法》第25条的执行却意味着此后这类调研的交通费也将无法获得合理补偿,无疑会影响此类研究计划的制定和实施。

   第二,影响学术交流活动的顺利开展,甚至增加本单位科研经费的支出,从而与“节约经费”的立法初衷背道而驰。依学术惯例,为了有利于交流活动的开展,许多学术活动主办方会为受邀参与活动的学者提供免费住宿的待遇,但交通费则往往需要与会者自负,即所谓“当地接待”。但依据《办法》25条,一方面,对学术活动参与者而言,受邀人员若无住宿发票将同时无法报销往来交通费,严重限制了其参与此类活动的意愿,而更加倾向于参与那些需要实际支出住宿费的学术计划或活动;另一方面,对学术活动主办方而言,随着《办法》第25条的出台,其要么全额支付受邀者的全部经费,要么只能全部由受邀者自负,于是对后者的选择成为普遍现象,这同样导致了参与者实际支出的经费大大增加。

   第三,可能侵害教师个人的经济利益。《宪法》第42条对劳动权的规定中即包含有“按照劳动的数量和质量取得劳动报酬”的涵义,[3]《劳动法》第3条更是规定:“劳动者享有取得劳动报酬的权利”。但在我国目前的科研管理体制下,教师对于科研经费的使用基本局限于科研成本补偿,难以获得与其付出的智力劳动相适应的报酬。[4]而随着《办


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