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论法律草案审议过程中的合宪性控制
【作者】 邢斌文【写作年份】 2017
【文献分类】 宪法学【关键词】 合宪性控制;法律草案;审议;法律委员会
【全文】法宝引证码CLI.A.098961    
论法律草案审议过程中的合宪性控制

邢斌文


【摘要】确保全国人大及其常委会制定的法律的合宪性是推动宪法实施的应有之义,将法律纳入宪法监督的范围,既是必要的,也是可能的。在现行的政治体制和立法体制下,通过全国人大及其常委会审议法律草案是确保法律合宪性的最主要途径。法律委员会在法律审议的过程中扮演着核心的角色,确保了法律文本与宪法文本不抵触;运用“手段—结果”的分析方法进行衡量,在某种程度上避免或减少了国家对公民财产权和人身自由的干预,提高了法律草案中关键条款的“适当性”。通过审议控制法律的合宪性具有成本低、彰显外部监督意义、立法机关主动、结果相对公开等优势,但对于宏观的体制性、系统性问题,法律委员会在条件不成熟的情况下会采取谨慎、回避和包容的态度。这一合宪性控制机制虽然存在局限,但对于提高我国立法质量、确保和提高法律条款的合宪性已经并仍在发挥着重要作用,也为中国宪法监督制度的发展积累了宝贵的实践经验。
【关键词】合宪性控制;法律草案;审议;法律委员会

  
  法律是一门科学,有自身的体系,左右、上下,特别是与宪法不能抵触。
  ——彭真[1]
  一、问题之提出
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“使每一项立法都符合宪法精神”。[2]由全国人大及其常委会通过的狭义上的法律自然属于“立法”的范畴,在理论和立法实践上也应当属于宪法监督的对象。但是,如何确保法律的合宪性,我国学术界探讨的并不深入。原因可能在于:首先,由于修宪机关、释宪机关与最高立法机关的身份重合,关于全国人大及其常委会通过的法律是否存在违宪的可能,仍然存在争论;[3]其次,现行的《立法法》和《监督法》都没有将法律纳入备案审查的范围,与法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件相比,法律缺乏法定的事后监督机制;再次,有学者认为,基于目前中国的立法实践,从维护法制统一的角度出发,宪法监督的重点不应该是法律与宪法的冲突问题,而应当重点解决法规、规章等下位法与宪法、法律的冲突问题,[4]将法律纳入宪法监督范围,既不可行,也“打错了靶子”。[5]但是,如何确保法律的合宪性是理论和实务中无法回避的重要问题,原因在于:
  第一,法律是宪法具体化的主要载体,无论是“通过完备的法律实施宪法”,[6]还是“通过立法发展宪法”,[7]前提之一就是要确保法律的合宪性,否则宪法的实施和发展便无从谈起。在我国的立法实践中,出现过法律直接与宪法抵触、后来通过法律修改纠正的情况;[8]现行有效法律中也存在某些侵犯公民基本权利的条款,如《监狱法》47条、《证券法》180条第4项[9]与《宪法》40条不一致,有侵犯公民通信自由与通信秘密的嫌疑,需要通过宪法的标准进行统领整合。[10]因此,“法律违宪”并不是伪问题,而是不能回避的现实问题。
  第二,虽然目前我国宪法监督的重点应当放在确保法规、规章等下位法不得与宪法、法律相抵触这一方面,但是在执法和司法实践中尚未认可宪法直接效力的情况下,如果能够确保法律的合宪性,当下位法违反宪法和法律时,执法者和司法者也会有足够的空间和有效的渠道依据法律作出决定和判决,进而保证宪法的实施。
  第三,目前《立法法》和《监督法》虽然没有将法律纳入备案审查的范围,但是在我国的立法实践中仍然存在若干法律的合宪性控制机制,如全国人大常委会主动进行法律修改和法律清理、[11]全国人大及其常委会另行通过决定确认法律的合宪性、[12]全国人大代表联名提出法律案要求修改或废止具有违宪嫌疑的法律[13]等。另外,在我国的立法实践中,全国人大及其常委会审议法律草案是确保法律合宪性的重要机制。前全国人大常委会委员长乔石曾指出:
  宪法规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。这是立法工作必须遵循的根本原则。多年来,全国人大常委会坚持这一根本原则,较好地解决了某些法律草案中同宪法规定不一致的问题。今后在起草和审议法律草案时都要坚持这样做。[14]
  如上文所述,现行法律仍存在部分直接与宪法抵触的条款,这说明法律草案审议程序并不能确保法律绝对合宪,但通过审议法律草案,在法律通过前发现和纠正法律草案中存在的与宪法文本相抵触或者不符合宪法精神的问题,是我国长期存在的重要的宪法实践。正如日本学者大石真所言:“从法律草案的起草、提出到审议,再到法律实施之后的各个阶段中,违宪审查均发挥其机能”,“要把握违宪审查制的实质,不能只看到司法审查的应有样态,而是有必要从整体上把握建立在各种事前审查机能和运行基础上的综合统治体系。”[15]研究我国法律草案审议过程中的合宪性控制机制对于完善我国宪法监督制度有重要意义。本文将根据《全国人民代表大会常务委员会公报》(1983—2015)披露的权威信息,对这一合宪性控制机制的运行进行实证研究,并对中国的这一本土化的宪法实践进行经验总结和反思。
  二、以法律委员会为核心的法律草案的审议程序
  根据现行《全国人大组织法》和《立法法》的规定,法律草案在表决前需要经过全国人大或全国人大常委会审议。从立法过程角度来


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