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审理行政公益诉讼案件的几个问题
【作者】 耿宝建;金诚轩【写作年份】 2017
【文献分类】 行政诉讼法【关键词】 公益诉讼;检察机关;证明责任
【全文】法宝引证码CLI.A.0100694    
审理行政公益诉讼案件的几个问题

耿宝建;金诚轩


【摘要】近年来,有关生态环境保护、食品药品安全、国有资产保持等公共领域问题,持续进入公众视野,成为社会关注的热点问题,拷问着大众的敏感神经。由于相关领域的法律、行政法规规定了相应行政机关的监管职责,上述问题的发生乃至部分问题的持续恶化,与监管部门违法行使职权或者消极不作为有着较为密切的联系。相应地,建议由检察机关代为提起行政公益诉讼,督促行政机关依法履行职责、维护社会公共利益之命题,也日益被提出。问题是,法谚云“无利益则无诉权”,此类违法行政行为虽然现实影响着社会的公共利益,但从传统行政诉讼架构来看,由于可能并不直接关涉公民的人身权和财产权等合法权益,从而很难通过公民个人维权的方式予以解决。特别是现行的行政诉讼法将原告资格与利害关系紧密挂钩,即使有部分公民希望以个人名义对一些明显违法的行政行为提起公益诉讼,但碍于原告主体资格,很难得到人民法院的支持。
【关键词】公益诉讼;检察机关;证明责任

  
  近年来,有关生态环境保护、食品药品安全、国有资产保持等公共领域问题,持续进入公众视野,成为社会关注的热点问题,拷问着大众的敏感神经。由于相关领域的法律、行政法规规定了相应行政机关的监管职责,上述问题的发生乃至部分问题的持续恶化,与监管部门违法行使职权或者消极不作为有着较为密切的联系。相应地,建议由检察机关代为提起行政公益诉讼,督促行政机关依法履行职责、维护社会公共利益之命题,也日益被提出。问题是,法谚云“无利益则无诉权”,此类违法行政行为虽然现实影响着社会的公共利益,但从传统行政诉讼架构来看,由于可能并不直接关涉公民的人身权和财产权等合法权益,从而很难通过公民个人维权的方式予以解决。特别是现行的行政诉讼法将原告资格与利害关系紧密挂钩,即使有部分公民希望以个人名义对一些明显违法的行政行为提起公益诉讼,但碍于原告主体资格,很难得到人民法院的支持。那些违法的行政行为,由于从行为后果来看,无直接的受损害一方,因而极容易逃避司法审查,进而引发“公地悲剧”,影响公共利益。在2014年10月的行政诉讼法修改讨论中,对行政诉讼是否引入公益诉讼制度,是否承认公民团体或者检察机关相应的原告主体资格,曾经有过极为热烈的讨论,但是,由于各方对行政公益诉讼的性质、定位、效果以及对权力监督体系的认识等方面存在较大分歧,最终在正式行政诉讼法文本中既未确立行政公益诉讼制度,也未授权检察机关可以提起行政公益诉讼。即便如此,检察机关把环保部门告上法庭,要求履行相应法定职责的诉讼实践,却早已存在。而从维护公共利益、保护环境资源、实现科学发展的现实命题出发,仍有必要在现行立法框架下,探索实施行政公益诉讼的制度改革。本文结合相关具体实践,对若干理论争议问题加以探讨,以期为总结改革试点经验、完善相应制度规定作一些理论上的准备。
  一、检察机关提起行政公益诉讼的制度改革及法律渊源
  为进一步加强对国家利益和社会公共利益的保护,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2015年2月5日,最高人民检察院公布《关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》,把探索建立检察机关提起公益诉讼制度,作为加强对违法行政行为的法律监督,积极促进依法行政的重要任务;2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《检察机关试点方案》);2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权决定》),授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等十三个省、自治区、直辖市,就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点;次日,最高人民检察院正式发布《检察机关试点方案》予以落实。据此,试点地区检察机关提起行政公益诉讼的原告资格问题得以解决。
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  同时,根据《授权决定》有关“本决定的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定,报全国人民代表大会常务委员会备案”的要求,最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),最高人民法院制定了《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《审理办法》)。这两个规定总体精神一致,为检察机关提起和人民法院审理检察机关提起的公益诉讼案件,提供了具体的操作指南,并与行政诉讼法及相关司法解释,共同构成了人民法院审理检察机关提起彳了政公益诉讼案件的法律渊源。
  人民法院审理行政公益诉讼案件应当遵循的前提要求审理检察机关提起的行政公益诉讼案件,是人民法院行政审判的全新领域。从我国宪法、行政诉讼法规定来看,检察机关既是抽象意义上的法律监督


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