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行政机关如何回应公众意见?
【作者】 沈岿【写作年份】 2018
【文献分类】 行政管理法【关键词】 行政机关;公众;听取意见;美国行政规则
【全文】法宝引证码CLI.A.0104150    
行政机关如何回应公众意见?


——美国行政规则制定的经验

沈岿


【关键词】行政机关;公众;听取意见;美国行政规则

  
  在我国,2002年开始实施的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》,皆明确要求行政法规、规章的制定,需经“听取意见”的程序。2004年发布施行、作为依法行政重要推进器的《全面推进依法行政实施纲要》,也要求上述两个条例未予覆盖的行政规范性文件的制定过程,应将“听取意见”作为必经程序。听取意见的形式多样,包括听证会、论证会、座谈会以及向社会公布草案征求意见等。采取何种形式,基本属于规则制定者裁量范围,条例和纲要未予严格要求。至于向社会公开征求意见,由规则制定者在判断规则的重要性程度或是否存在重大分歧的基础上,决定是否采取。
  实务中,行政规则的制定越来越多地采取向社会公开征求意见的程序。2017年12月22日,国务院发布《国务院关于修改<行政法规制定程序条例>的决定》和《国务院关于修改<规章制定程序条例>的决定》。根据这两个决定,行政法规草案、规章草案向社会公开征求意见的程序,从原先在一定范围内由规则制定者裁量实施的程序,转变为行政法规、规章制定的必经程序。此项变革意在“落实拓宽公众参与立法途径”。
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  这种“公布草案 +征求意见”的程序,与美国联邦《行政程序法》所确立的非正式规则制定程序,在形式上极其相似。因为,该程序也要求美国联邦行政机关公告拟制定的新规则,并向公众提供发表评论和意见的机会,此即为我国行政法学者所熟知的“通告—评论”程序。在美国,如果国会没有通过单独立法就特定行政机关的规则制定程序增加新的要求,《行政程序法》确立的正式和非正式规则制定程序就是行政机关需要遵循的。正式的规则制定程序因为与法院审理案件类似,较为繁琐、拖沓和消耗成本,故行政机关更多青睐非正式的“通告—评论”程序。
  在美国,“一个有趣而又极为重要的问题是,行政机关如何处理其从公众那里获得的评论。”在被大量运用的非正式行政规则制定程序中,尤其是有可能存在数以万计的公众评论的情况下,美国行政机关是否回应公众评论呢?如果行政机关并不需要就自己是否采纳公众评论或采纳哪些公众评论作出说明,那么,公众评论对行政机关的规则制定权又有什么约束作用呢?如果行政机关需要作出说明,行政机关是如何回应公众评论的,在其制定规则的过程中,究竟是以什么形式体现的?
  一、行政机关是否回应
  美国联邦行政机关是否应该回应行政规则制定“通告—评论”程序中收集到的公众评论呢?在这一点上,《行政程序法》并没有给予非常确定无疑的答案。该法仅仅是要求行政机关在考虑公众提出的相关事宜之后,在其最终制定的规则之中对规则的依据和目的予以“简明综述”。其并没有直接要求行政机关应当回应公众评论,对听取和采纳公众评论的情况予以说明,也没有间接要求行政机关在“简明综述”中应当提及对公众评论的考虑。
  在对基本缄默的立法进行明确无争议的解释方面,《行政程序法》的制定史也不能提供帮助。20世纪中期以前,美国规制机关经常追随法院式司法程序,在涉及特定受规制方的个案中作出决定,以此来确立规制政策。规制机关通过裁决涉及个别企业的案件,事实上确立了新的“规则”,但是,他们的方式是创造先例,以引导在类似行业领域的其他企业。而1946年《行政程序法》特别授权行政机关在个案裁决情形之外发布普遍规则,不必遵循正式的司法程序。这就意味着规制机关在制定普遍政策之前,无需再去寻找一个合适的个案,规制机关可以应用更为简单的程序来创造新的规则。
  《行政程序法》之所以如此规定,是因为司法部长行政程序委员会反对在所有的规则制定中应用审判式的听证程序。其理由是:“在规则制定中事先发出通知,而后举行听证,会不可避免地造成经费开支和一定程度的迟延,而这对于影响较小且不具争议性的规制政策而言,并不总是必要适当的。”国会负责《行政程序法》的参议院委员会对此表示同意,并在它的报告中援引了司法部长行政程序委员会的意见:“规制制定过程中的公众参与基本上是为了让行政机关知晓更多信息,以及保护私人利益的安全。通过口头或书面的沟通和协商、特别召集的会议、咨询委员会或者听证,都可以实现之。”参议院委员会承认,“有些人抱怨这一规定没有提供充分适当的程序,特别是在关于事实认定和结论方面”,但它解释到,要求行政机关“考虑公众提出的相关事宜”以及发布“关于规则依据和目的的简明综述”,可以实现一个更为复杂精细体制的目标。
  由此,可以确定的是,“考虑公众提出的相关事宜”、“给出简明综述”的目的有两个:一是使行政机关得到充分信息;二是使私人利益得到保护。但是,这个立法目的并不必然得出一种解释:行政机关必须对公众的评论予以回应。行政机关在“简明综述”中回应公众评论,当然可以最好地展示行政机关是否考虑以及如何考虑公众提出的相关事宜,可以最好地表明行政机关已经充分掌握各方提出的信息和意见,可以最好地表明私人利益至少在被认真对待意义上得到了保护。然而,如果行政机关在“简明综述”中,


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