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法院科层化的多米诺效应
【作者】 刘练军【写作年份】 2015
【文献分类】 法院
【关键词】 法院;法官;科层化;“案多人少”;知名法官;多米诺效应
【全文】法宝引证码CLI.A.092372    
法院科层化的多米诺效应

刘练军


【摘要】我国法院的科层化建制并非源于宪法之规定,而是在政治实践中形成的,属于一种宪法惯例。此等法院建制引发了一系列连锁反应即多米诺效应。它使得法官缺乏身份保障而处于科层化生存状态,并导致法官流失和不务正业,由此对司法效率构成制度性障碍。比较研究发现我国每千人涉诉人数有限,法官与人口比例颇高,法官人均案件负担其实很轻。所谓“案多人少”完全是因一线判案法官过少引起的,其根源在于法院的科层化和行政化。此等体制不利于吸引优秀法官坚守判案一线,结果是知名法官难产,法官之治的经典法治模式因此而难以形成。
【关键词】法院;法官;科层化;“案多人少”;知名法官;多米诺效应

  

   2014年2月,一则“中央政法委通报10起政法干警违纪违法典型案件”的新闻报道在各类媒体上热传。其中,备受关注的是最高人民法院(以下简称最高法院)咨询委员会原秘书长刘涌涉嫌受贿案。[1]此案受到社会各界热议的一个重要原因,是刘涌系此次被通报的十位违纪违法人员中职务级别最高的一位,属于正厅局级官员。然而,无论是最高法院咨询委员会还是其秘书长刘涌,在本案爆发前均鲜为人知,甚至在最高法院官方网站“机构设置”一栏中都找不到咨询委员会这样一个机构。[2]但此机构及其秘书长刘涌这个人无疑是有的。资料显示,最高法院咨询委员会成立于1993年12月。2013年11月,《人民法院报》还专门刊发了评论文章,回顾并充分肯定了最高法院咨询委员会成立20来的工作和成就。[3]根据2009年5月修订的《最高人民法院咨询委员会简章》第4条之规定,委员会秘书长由最高法院在职干部担任。案发前,担任咨询委员会秘书长的刘涌是最高法院审判员,但其审判员身份在2013年8月第十二届全国人大常务委员会第四次会议上被免去了。审判员职务被罢免应该是他东窗事发之前凑。

   笔者无意对刘涌涉嫌受贿案刨根问底,之所以将此案作为引子是因为它所内含的信息密码正是本文所要探讨的主题——法院科层化及其多米诺效应。游离于法庭之外的咨询委员会秘书长刘涌,竟然几年来(2008-2013年)持续接受当事人的请托,为案件审理说情打招呼,干扰甚至左右法官的裁判。这里面值得探究的问题可谓多矣。试想,如果最高法院不曾设置这样一个咨询机构,那还会有原秘书长刘涌涉嫌受贿案吗?如果刘涌不做秘书长,那最高法院不是又多了一位判案的法官吗?如果法院里不是“有多大的行政职务,就有多大的裁判权”,[4]即如果法官的审判实现了宪法126条所规定的独立,法院内外各级行政官员均对个案裁判无缘置喙,那诸如事务性官员刘涌为案件审理说情打招呼之类的司法腐败不就可以杜绝吗?由此可知,刘涌涉嫌受贿案不但在某种程度上反映了法院科层化设置和法官科层化生存的现实,而且直接揭示了我国法院行政化严重、审判未曾独立及审级制度形同虚设等司法现状。本文所要探讨和剖析的正是隐藏于本案背后的此等法院科层化问题。

   笔者以为,当下我国法院面临的诸多难题都与法院的科层化体制息息相关,诸如法官流失、“案多人少”以及知名法官难产等司法难题,实际上都是由法院科层化体制引起的——本文称之为法院科层化的多米诺效应。尽管对于法院的科层化问题学界早已有关注——下文中的相关参考文献即是明证,但鲜有学者对法院科层化的多米诺效应展开系统的分析和论证。准此,本文尝试从法院科层化视角检讨当下我国法院所面临的诸如司法行政化和“案多人少”等矛盾与难题。

   一、法院科层化建制与司法行政化下跌你应该笑还是哭

   司法行政化问题受学界和实务界诟病可谓久矣。此问题背后的根源在于法院的科层化,而科层化在我国法院实乃根深蒂固、深入人心。1949年新政权创建时,作为全能型政府重要组成部分的法院就是严格按照科层体制建立起来的。在科层化建制方面,法院与公安机构、税务机关等行政部门一样,都是依据所在地区行政级别高低而配置设立的,从组织架构到运作机制法院和其他政府部门毫无二致,堪称出自同一个模板,法官职业的独立性与司法审判的法律性等司法本质特性,在法院建制过程中完全被有意无意地忽略了,其结果是司法行政化问题不但明显严重而且不易破解,既影响了司法效率又耽误了司法公正。

   大致说来,我国四级法院即最高法院、省高院、市中院和基层县法院,其规格分别为省部级、地厅级、县处级和乡科级。我国四级法院的行政规格正好与我国“省—市—县(区)—乡”的四级地方行政区域层级划分吻合对应。此等对应关系使得各级法院在规格上均比同级政府低一级。值得指出的是,各级法院一律比同级政府低一级的建制规格并不是宪法和法律规定的,而是我国现实政治权力架构的必然产物。关于法院,我国宪法规定它是“国家的审判机关”(《宪法》第123条),对于其性质、职能、产生办法之外的规格问题宪法未作任何规定。《法院组织法》亦未就法院的建制规格作出明文规定。是故,现行的最高法院比中央政府规格低一级、地方各级法院比所在地区政府规格低一级的法院建制规格,是在政治实践中形成的,属于一种“宪法惯例”。然而,这种宪法惯例恰恰是违反宪法的,因为现行的法院建制规格乃是将法院“当作同


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