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行政转型与行政法学的回应型变迁
【作者】 江国华【写作年份】 2017
【文献分类】 行政法学【关键词】 行政法;行政法学;部门法
【全文】法宝引证码CLI.A.0101557    
行政转型与行政法学的回应型变迁

江国华


【关键词】行政法;行政法学;部门法

  
  在逻辑意义上,行政转型与行政法学变革是一种函变关系。其中,行政实践为自变量,行政法学为因变量。作为因变量的行政法学必然随着行政实践的发展而发展;易言之,行政实践的发展与变革必将促使行政法学的发展,行政转型必然引发行政法学的变革。其法理有三:一是行政法学研究决定于行政法治实践,正是行政法治实践的发展构成行政法学研究最根本、持续的推动力;二是行政法学研究必须随着行政法治实践的发展不断调适自身,唯此,行政法学研究才有可能观照现实,展示其引领社会和指导实践的应有价值和功能;三是行政法治实践的发展不以行政法学研究为条件,因此,行政法学研究必须适时回应法治实践中的新现象、新问题和新趋向。
  以行政价值、行政职能、行政手段、政府角色等根本性变革为基本内核的行政转型,对成型于20世纪末的中国行政法学基本理论构成了全方位的挑战。面对这种挑战,对行政法的内涵和外延、行政法的形式和本质、行政法学的研究对象和范围、行政法学的研究方法和学科性质等作出适时调整与革新,实属必要。
  一、行政转型的基本趋向
  在其现实意义上,我国的国家治理是由行政所主导的。近30年来,行政不仅主导了中国的改革进程,而且其本身也随着改革而有所改变。基于这种改变具有整体性和系统性等特质,可称之为行政转型。行政转型的基本趋向,包括行政理念逐渐从管理向治理转变,政府职能逐渐从全能向有限转变,行政方式逐渐从强制型向合作型转变,以及政府角色逐渐从管理者向服务者转变。
  (一)行政理念:从管理到治理
  传统上,中国行政理念以管理为基本内核。受此理念支配,“行政权力—个人服从”成为人们对行政的基本认知范式。但是,随着社会的发展,社会成长为国家治理的重要力量,传统上以“命令—服从”为基本特质的行政管理模式,逐渐演变为以“协商—合作”为本质特征的公共治理模式。[1]其表征有三:
果然是京城土著
  其一,基本目标:从秩序到善治。就其理念而言,在比较长的历史时期,中国行政基本上都可划归为秩序行政范畴。随着治理理念的发展,善治渐次取代秩序成为现代行政的核心目标。[2]国家治理结构也因此逐渐向多主体多渠道的公共治理模式演变。这意味着政府并非国家唯一的权力中心,一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者,只要其行使的权力得到了公众认可,都可成为国家治理不同层面上的权力中心。[3]
  其二,核心价值:从效率优先向公平侧重。在后发型国家,行政成为国家管理的中心枢纽,效率理所当然地成为行政的核心价值。在原有分配机制被打破,新的分配秩序尚未定型的情势下,多元利益主体之间的冲突、超越警戒线的贫富差距等已经成为危及社会团结的重大隐患;不同利益群体的公平诉求,已经触及改革的深水区。为此,实现行政核心价值从效率优先向公平侧重,实属必然。
  其三,行政伦理:从形式合法性到实质合法性。在行政法治建设的初级阶段,形式合法性具有不可移易的元价值。就法治而言,形式合法性思维优先于实质合法性思维,因为形式合法性能将社会正义最大化。[4]但是,在20世纪后期,随着“第三波”民主化潮流在世界范围内勃兴及其对行政领域的渗透,[5]公民对行政参与的诉求日渐增强,以合理性为基本元素的实质合法性逐渐被吸纳到现代行政正当性评价指标体系之中。而从实质上而言,行政的合理性或者实质合法性与行政过程中的民主参与程度密切相关。近30年来,日益深化的行政民主参与方面的改革,以及相关立法中所增设的听证、公众参与、民主决策等条款,无疑揭示出中国行政法治建设实质合法性的伦理趋向。
  (二)政府职能:从全能到有限
  职能是政府履行职责的前提。为政府配置必要的职能,为社会发展所必须。同时,政府职能并非越多越好。在深化行政管理体制改革大背景下,政府职能转变的核心目标被设定为“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。由此,我国政府中的政治、经济和文化与社会等基本职能也随之发生转变。
  其一,政治职能:由专属到分享。政治或统治职能是现代政府的首要基本职能,它包括军事、外交、治安和民主政治建设等。在传统上,政治职能是政府职能中最为专属的区域,被认为是不可分割、不可转让、不可委托的职权,政府是行使这种权力的唯一主体。但随着政府体制改革的深入,政府中一些专属的政治职能出现了与社会分享的趋势:军事和外交两项职能仍为政府专属,治安和民主政治建设等职能已经开始与社会分享。其中,民主政治建设职能为人民团体、群团组织或其他法人、乃至公民个人所分享,即便是传统上被认为应当由政府独享的治安职能,也出现一些社会化和民营化迹象,[6]除了由社会力量所经营的保安公司承载大量治安职能之外,政府也在积极尝试将治安任务委外。[7]
  其二,经济职能:由直接到间接。随着市场经济体制改革的逐步深化,中国政府经济职能逐渐转向宏观调控、公共服务以及市场监管等宏观层面。[8]时至今日,除了以税收和货币政策为主要手段


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