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“生态红线”的规范效力与法治化路径
【作者】 陈海嵩【写作年份】 2014
【文献分类】 环境保护法【关键词】 生态红线;解释论;立法论;法治化
【全文】法宝引证码CLI.A.088021    
“生态红线”的规范效力与法治化路径


——解释论与立法论的双重展开

陈海嵩


【摘要】“生态红线”是当前我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新。仅从公共政策的角度看待并推行生态红线,并不能确保其具有足够的规范效力;生态红线的真正“落地”,需要在解释论和立法论两个层面予以展开。根据解释论,除个别领域外,目前我国已经建立起具有法律效力的生态红线体系(包括生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线),并通过“法律强制模式”、“政府责任模式”、“绩效管理模式”等不同方式加以适用。根据立法论,需要从实体和程序两个方面,有针对性地在相应领域进行法律修改与制度完善,提升生态红线制度的法治化程度。
【关键词】生态红线;解释论;立法论;法治化

  

   一、如何“落地”:生态红线及其规范难题

   (一)“生态红线”的缘起与发展

   当前,我国生态系统退化与环境污染问题日益突出,生态环境呈现持续恶化趋势。如何强化生态环境的整体性保护、保障国家生态安全,已成为全社会关注的焦点问题。2011年,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)首次提出“生态红线”概念,提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”;2013年底,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专章阐释了“划定生态保护红线”。从总体上看,“生态红线”已经为多个高层次文件所确认和强调,体现了国家以强制性手段强化生态保护的坚定决心与政策导向,是我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新,也是现阶段生态文明建设的重要内容。聊五分钱的天吗

   然而,从“生态红线”的发展过程看,理论界与实务界在一致认可其为“中国生态安全的底线”的同时,对其具体含义、范围、推进途径等基础问题仍存在较大争议;从实践来看,自2012年以来,水利、海洋、林业等部门均提出相应的“红线”,相互间存在一定的交叉和“打架”现象。[1]基于此,2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态红线进行了专门阐释,将生态红线从单纯的生态空间保护领域延伸至自然资源和生态环境领域,使生态红线成为一个综合性概念{1}。2014年1月底,环境保护部印发《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》(以下简称《生态功能基线划定技术指南》),标志着全国范围内生态红线划定工作的全面开展,以省级行政区为落实单位{2},同时,对生态红线的基本含义进行了明确界定,并将其划分为三类:生态功能红线(生态功能保障基线)、环境质量红线(环境质量安全底线)、资源利用红线(自然资源利用上线){3}。这应被视为国家层面上对“生态红线”内含与外延的权威界定,为建立系统、完备的生态红线制度提供了基础。从各地的反应来看,江苏、天津已经公布其生态保护区域的空间红线[2],四川、广西、青海也表示将“生态红线划定”作为2014年的重点工作。

   (二)生态红线“落地”中的规范难题

   根据国家提出并推进“生态红线”的意图,“划定”只是手段,“严守”才是最终目标。因此,在全面展开生态红线划定工作之后,如何使生态红线真正“落地”,就成为制度建构的关键环节所在。从性质上看,生态红线的划定主要涉及技术问题,即通过科学评估来确定保护的空间范围或者限值[3],而生态红线的“落地”则是一个规范性问题,即采取何种措施来实现生态红线的目标,这就涉及“生态红线”的规范属性及其实施方式。

   从国家提出与推进“生态红线”的方式和目标观之,生态红线无疑属于公共政策这一规范类型,是国家针对生态环境保护与生态安全问题所作出的战略决策与制度安排。从政治的高度看,生态红线是继“18亿亩耕地红线”后,另一条被提到国家层面的“生命线”{3},因此,其应属于国家公共政策体系中的“基本政策”类型[4],即根据国家生态文明建设的总要求,明确政府行为的目标与任务,指导各项具体生态环境保护政策的制定。换言之,在理论上,“生态红线”应被定位为国家的基本性公共政策。

   在明确了规范属性之后,更为重要的问题在于实施,即政策执行问题。一般而言,政策执行是政策过程的重要实践环节,是解决政策问题、实现政策目标的唯一途径{4}2。尽管获得了多个高层次国家文件的确认,然而从生态红线自身的发展现状看,尚不足以确保形成切实有效的“执行性决策”,在“落地”环节存在多个规范难题:(1)在实施范围方面,目前环境保护部《生态功能基线划定技术指南》只是对狭义生态红线—生态功能红线的划定提出了具体技术要求,对环境质量红线、资源利用红线如何确定,尚缺乏明确规定。(2)在推进途径方面,从目前确定的生态功能红线划定方式看,其主要依托《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》中的宏观尺度国土空间划分,在精细度方面不能满足实际操作的要求。[5]这就意味着,生态功能红线不可能仅凭“自上而下”的方式加以推进,其“落地”更多依赖于地方政府对本行政区域内的生态保护用地进行确认,需要一个“政策再界定”的过程。(3)在规范效力方面,将生态红线定位为国家层面的“基本政策”,其效力体现在明确生态红线在国家公共政策体系中的权威性、重要性,使其在各级政府议程设置中具有优


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