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基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理
【作者】 叶必丰【写作年份】 2017
【文献分类】 行政法学
【关键词】 跨界污染纠纷;区域合作;司法中立;正当程序
【全文】法宝引证码CLI.A.0100836    
基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理

叶必丰


【摘要】在中央与地方事权和财权分立的背景下,地方行政机关是辖区地方利益的主体,实施有关行政行为应符合正当程序,与相邻地方行政机关协商一致;对污染或损害的单方面调查或委托鉴定涉嫌自己当自己案件的法官。法院在民事诉讼中应严格审查涉案行政行为和行政调查是否遵循了区域协商合作程序。法院本身应受区域合作规则的约束,需要进一步强化司法中立,在现行司法体制下应逐步完善管辖制度,真正平等对待双方当事人。
【关键词】跨界污染纠纷;区域合作;司法中立;正当程序

  
  本世纪初以来,国内区域合作逐渐兴起,对环境的协同治理呼声尤为高涨。对此,学者们从管理学、灾害学、环境学和法学等角度开展了很多研究。这些研究基本上是从治理角度加以论证的,取得了很多“制度+技术”的成果,在法学上形成了“立法+行政”的基本研究思路。但对区域合作法制除了从治理角度的研究以外,还需要从纠纷处理即司法角度加以考察。 “法学的任何科学阐释都必将以法官法学作为出发点”。历史上“将司法判决引入现行法的阐释之中,这被认为是一项开拓性的创新”。这是因为,“法官推动了法学”。[1]他们在为判决进行证成的过程中,作出了可适用于未来同类案件的规则化表述。从司法角度可以观察,行政机关是否恪守区域合作规则,法院有没有本着区域合作思维审理案件,以及今后应该如何完善制度。
  在我国国内,区域合作纠纷主要是通过双方协商解决或共同上级机关协商解决的,[2]很少进入司法渠道。我们能够观察到的进入司法渠道的样本,主要有行政区域边界纠纷、跨区移民安置补偿纠纷和跨界环境污染责任纠纷。跨界环境污染责任纠纷以跨界水污染责任纠纷为典型。通过中国裁判文书网,在“民事案件”中以案由“水污染责任纠纷”为关键词检索,发现进入司法的跨界水污染案例并没有想像那么多,只有下文所引用的三个,尤以《侵权责任法》实施后的“天长-金湖”案[3]为典型。另从北大法宝数据库检索到一个跨界污染案即“东海-临沭”案。[4]本文拟以“天长-金湖”案裁判文书为重点讨论对象,以其他三案裁判文书为辅助性讨论对象,以案例中所涉区域合作为视角,以侵权责任的合法权益—侵权事实—法院态度为框架,分析跨界污染纠纷处理的普遍性规则,探讨司法在区域合作中应扮演的角色,从而促进区域合作法制在治理与司法上的对接。基于本文所设定的问题和目的,不准备从法律学说上展开演绎,而拟运用实定法规定和判例经验加以论证。
  一、基于区域合作思维的合法权益确定
  《侵权责任法》的立法宗旨是“保护民事主体的合法权益”(第1条)。我国所奉行的是权利法定主义,[5]法定的形式包括立法、司法判决、仲裁裁决、合同约定以及行政行为。
  (一)超范围养殖的合法权益
  “天长—金湖”案中的合法权益系由行政行为即养殖证创设。对于养殖证所许可范围养殖的水产系合法权益,当事人并无异议。二审判决认为:“韩桂林户持有《水域滩涂养殖证》,其养殖行为得到政府许可,系合法使用养殖水面进行渔业养殖。”判决在此确认了受害人韩桂林所持有的养殖证系许可证,构成司法判决的基础行为,对法院认定合法权益具有拘束力;确认经许可的养殖户具有合法养殖权,所养殖水产系合法权益。在民事诉讼中,法院把设定公民权利的行政行为称为实质性行政行为,按该行政行为认定公民的合法权益已经是一种普遍的司法惯例。[6]“天长—金湖”案有关合法权益的上述认定,遵循了已有的司法惯例。该案中合法权益的争议在于,超许可范围养殖的水产是否属于合法权益。二审法院认为:“至于其超面积养殖的部分……天长市渔政渔港监督管理站出具书面材料证明超面积养殖部分的养殖证在办理过程中,故韩桂林户超出养殖证面积的部分鱼类损失在本案中不应扣除。”在污染事故和纠纷已经发生的情况下,受害人所在地渔业主管部门为受害人补办养殖证是否需要听取致害人的意见,补办的养殖证是否可以溯及既往地认定为合法权益,以及是否可以拘束法院,基于本文主题所限,恕不讨论。在此基于区域合作思维,讨论受害人所在地渔业主管部门补办养殖证是否需要听取水域上游的致害人所在地渔业主管部门意见。
  对已有行政行为的撤销或变更,本身构成一个行政行为,应遵循法定程序。在已有养殖证的情况下,对持证人超范围养殖部分补发养殖证,实属对原养殖证的变更。但有关法律规范未规定养殖证补发的程序。在这种情况下,行政机关可以遵循行政行为实施时的程序。《渔业法实施细则》第10条第2款规定:“全民所有的水面、滩涂在一县行政区域内的,由该县人民政府核发养殖使用证;跨县的,由有关县协商核发养殖使用证。”在“天长—金湖”案中,高邮湖水域尽管跨受害人所在地天长和致害人所在地金湖县,但涉案养殖水域却在受害人所在地天长市辖区内,并没有跨天长市和金湖县。正因为如此,“天长-金湖”案中受害人原有的养殖证系由天长市渔业主管部门颁发,无需与金湖县渔业主管部门协商核发。因此,现养殖证的补发也不适用“协商核发”规则。
  在实定法上并无要求的情况下,相邻地区的行政机关是否就不需要协商核发


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