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限期拆除的法律漏洞
【作者】 成尉冰【写作年份】 2016
【文献分类】 行政法学
【关键词】 违法用地;违法建筑;限期拆除;暴力执法;权利救济;行政强制
【全文】法宝引证码CLI.A.097637    
限期拆除的法律漏洞


——以海南省海口长流镇琼华村强拆事件为例

成尉冰


【关键词】违法用地;违法建筑;限期拆除;暴力执法;权利救济;行政强制

  

   事件回放:海口秀英区长流镇琼华村部分村民私自将村庄规划范围外的农用地非法转卖给外来人员,大肆在村庄周边农用地滥占滥建。2016年4月29日起,秀英区依法对104宗建筑组织实施强拆,当日已成功拆除琼华村非法占地违法建筑31宗。30日上午,秀英区继续组织城管、联防、国土、消防等部门对琼华村剩余73宗非法占地违建进行强制拆除。在拆除现场,一些人对执法人员采用丢砸石砖、燃放鞭炮、发射烟花、点燃煤气罐等暴力行为阻碍正常执法。在双方冲突中,各有人员受伤。

   最终执法人员得以进入现场对剩余违法建筑继续实施拆除。但是,随后出现了执法人员打人的事情,并被屋内的人拍到视频放到互联网上。视频中,多位着黑衣黑帽、戴白色口罩的执法人员用棍棒反复殴打躺在地上的三位妇女,妇女被打得哀嚎不止;一位13岁的少年被几位执法人员架到屋边的地上,第一次被多位执法人员拳打脚踢,打得趴在地上,之后坐在屋前的水泥地上,又再次被多位执法人员拳打脚踢。

   这段视频立即引起网民极大愤怒,网民对执法人员口诛笔伐,网络舆论出现一边倒的态势。

   海口市委市政府在5月1日上午召开的紧急会议提出,党和政府代表群众的利益,无论是执法,还是其他任何时候,都不能对手无寸铁、特别是妇女、儿童进行殴打,这是党纪国法不能容忍的。同时,拆除违法建筑是国际旅游岛建设以及城市建设和管理的需要,也是落实省委省政府整治违法建筑三年攻坚行动的具体举措,必须坚定不移地推进。

   5月1日晚,海口市委做出问责决定:秀英区委副书记、区人民政府区长、琼华村拆违行动总指挥黄鸿儒,疏于管理监督,对拆违行动组织领导不力,对行动风险评判不够,对干部教育管理不到位,导致发生重大事件,负有重要领导责任。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法(试行)》规定,市委同意黄鸿儒引咎辞去秀英区区长职务,同时免去其秀英区委副书记、常委、委员职务。

   此外,秀英区委做出决定:秀英区长流镇委副书记、镇长张光学,作为琼华村拆违行动的评估组组长、群众工作组组长,风险评判不准确,群众工作不到位,导致发生重大事件,负有主要领导责任。根据《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法(试行)》规定,秀英区委对其做出“停职检查”的问责决定。

   秀英区联防大队大队长王彬,主管联防特勤中队,作为琼华村拆违行动的警戒组副组长,疏于对联防队员管理教育,现场掌控不力,导致发生重大事件,负有直接责任。根据《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法(试行)》规定,秀英区委对其做出“免职”的问责决定。

   秀英区区联防大队特勤中队长王君被撤职。

   5月2日,王某、吴某某、严某某、邝某某、李某某5名联防队员因涉嫌寻衅滋事罪,被海口市公安局秀英分局刑事拘留。另有2名联防队员被治安拘留。

   问题的提出:琼花村的限期拆除,经过了哪些程序?

   一、从“拆除”、“限期拆除”到“责令限期拆除”的衍变

   根据现有可从网上公开查询到的资料,“拆除”作为一个法律概念被写入法条,最早出现在1982年5月全国人民代表大会常务委员会第23次会议原则批准的《国家建设征用土地条例》第25条第一款第(三)项,“买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的,违法转让土地的,没收其非法所得,在非法占用的土地上建造的建筑物予以没收或拆除”,第二款规定“上列各项,行政处分由土地管理机关提出意见,报请县级以上人民政府批准,责令所在单位或其上级主管机关决定和执行。经济制裁由土地管理机关决定并限期执行;当事人不服的,可以在期满前向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由土地管理机关提请人民法院依照民事诉讼程序强制执行。”从立法技术上看,当时的规定显得粗糙,民事与行政未区分。此外,经济制裁包括哪些方式?是否仅指没收非法所得和罚款?拆除是否属于经济制裁的一种方式?该条例没有从正面进行表述,只能从立法的本意和上下文的逻辑进行分析。笔者认为,该条例规定的“拆除”,就是一种经济制裁方式,而且是一种严厉的经济制裁。还有,该条款“限期执行”中的期限,显然是土地管理机关规定当事人自行拆除的期限。“可以在期满前向人民法院起诉”中的期限,到底是当事人须自行拆除的期限,还是提起诉讼的除斥期间,没有区分清楚。但从立法的理念上分析,当时的立法者已经意识到,对非法建筑物的拆除并限期执行,涉及当事人的重大利益,需要赋予当事人寻求司法救济的权利,并规定土地管理机关没有强制执行权,得提请人民法院强制执行。此法条中的非法建筑物予以拆除并限期执行,与后来的“限期拆除”,其实是同一种含义。1984年国务院颁布的行政法规《城市规划条例》,其第50条第(二)项规定:“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人,可以分别给予以下行政处罚:……(二)对违反本条例规定进行建设的,责令停止违章建设行为,吊销其建设许可证,或者责令其拆除违章的建筑物、构筑


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