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法院人员分类管理改革的历程、难点及其破解
【作者】 强梅梅【写作年份】 2017
【文献分类】 法院
【关键词】 法院人员;分类管理;法官员额制;绩效考核;司法体制改革
【全文】法宝引证码CLI.A.099226    
法院人员分类管理改革的历程、难点及其破解

强梅梅


【摘要】以新一轮司法体制改革的启动为界,法院人员分类管理改革可以被划分为最高人民法院主导和中央主导两个阶段,其中第二个阶段的改革更加注重顶层设计。不过,无论由谁来主导改革,都必须重视解决五个方面的改革难题,即如何确立分类改革的目标、如何分类、如何确定不同类别人员的比例、如何按照分类进行管理以及如何维系分类管理。同时,确定上述难题的解决次序也关系着分类管理改革的成败。当前的改革以法官员额制为突破口并不十分妥当。应在明确分类管理改革目标的前提下,研究法院不同岗位的职业特点,并以此为基础在改革文件中明确司法人员的法定类别和职权;然后,按照不同的配比情况,在不同地区、不同级别法院进行试点,以确定不同类别人员之间的最佳比例;在对人员比例进行试点的同时,着手对司法人员考核
【关键词】法院人员;分类管理;法官员额制;绩效考核;司法体制改革

  
  法官职业化是现代司法制度的构造性因素,而以法官职业化为指向的法院人事制度改革是我国司法改革的前置性因素。法院工作人员的分类管理不仅是法官职业化的应有之义,而且是法官职业化的基础,[1]更关系到我国司法改革的成败。对司法人员进行分类管理,始于1995年我国《法官法》的颁布实施。该法首次单独对法官的任职条件、义务和权利、任免、等级、考核、职业保障等内容做了相应规定,揭开了法官职业化和单独管理的序幕。然而,尽管已经过了二十多年,人员分类管理依旧是新一轮司法体制改革的重点,并被认为“是建设高素质司法队伍的制度保障,在深化司法体制改革中具有基础性地位,是必须牵住的‘牛鼻子’”。[2]那么,在以往的改革中,到底改革了哪些内容,这些举措是否能够解决分类管理的根本性问题,所采取的具体措施是否抓住了其“要害”,这些问题需要认真加以反思。
  一、法院人员分类管理改革的历程
  以2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称:《决定》)的颁布[3]为界,可以将法院人员分类管理改革划分为两个阶段,即最高人民法院主导改革的阶段和中央主导改革的阶段。
  1.最高人民法院主导改革的阶段果然是京城土著
  最高人民法院于2002年发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中明确提出,“对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理,建立科学的管理制度,提高法院干部人事管理法制化、科学化水平”。这是相关改革文件中第一次使用“分类管理”的表述,也意味着法院系统人员分类管理改革正式拉开帷幕。之后,最高人民法院出台了一系列文件推动分类管理改革,改革力度不断加大。
  然而,这一阶段的改革成效并不显著,分类管理改革最终停留在人员分类的层面,而真正地按照分类进行管理并未实现。这一阶段,法院人事管理制度存在的问题主要有以下一些。(1)法官与其他类公务员以及法院内部人员之间,只有不同岗位的分工,而在编制、待遇、考核、升迁等方面并没有明显的区分。(2)法官的准入门槛越来越高,但并未完全限定于法律专业,尤其是非法律专业人士进入法院担任领导职务的通道依然畅通。[4](3)法官招录重学历、轻经验的倾向明显。大量年轻的法学院校毕业生未经严格的职业训练就走上了审判岗位。[5](4)逐级遴选制度并未大规模开展,下级法院尤其是基层法院的法官的上升空间有限。[6](5)法官的待遇、福利甚至法官等级本身都与其行政职级紧密相连,法官等级被虚置。[7](6)法官考核基本上采取了公务员考核的方式和方法,未能体现法官的职业特点。对于上述问题,学者们已经进行了充分的论证和分析,这里笔者不再赘述。
  接下来要提出的疑问的是,既然问题是清楚的,为什么相关的改革举措未能取得预期成效?笔者认为,在这阶段制约改革成效的主要原因有以下四点。
  第一,相关法律的规定比较原则,执行者的自由裁量空间较大。长时间以来,我国的立法一直强调“宜粗不宜细”的原则,因而法律规定往往比较粗疏。[8]这种做法虽然适应了改革开放以来日新月异的社会现实,但也为其他机关干涉司法事务留下了较大的可操作空间。针对具体的操作规范,基本上都采用授权式立法,由最高人民法院制定或者授权各改革试点单位制定详细的操作规定,其效力层级较低,不能解决分类管理改革的根本制约因素——为法官提供优越的(包括工资福利在内的)职业保障。
  第二,法院的人财物受制于地方政府,法院系统对于法官以及法官辅助人员的管理缺乏足够的话语权。[9] “最高人民法院和地方各级人民法院在管理领域的深度、广度以及统一性方面没有形成完善的管理关系,原因是上下级法院之间的管理关系缺乏具体明确的法律规范,而且司法管理决策权多掌握在本级政权(主要是党政机关)手中。”[10]党的十八届三中全会《决定》提出人财物省级统管的改革举措,就是为了改变这种格局,革除法院地方化的弊端。
  第三,在这一阶段,最高人民法院是最主要的改革推动力量,其他部门参与较少。然而,法院除了自己的审判权之外,“既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财


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