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作为规制工具的成本收益分析
【作者】 刘权【写作年份】 2015
【文献分类】 行政法学【关键词】 成本收益分析;理性;规制;合法性
【全文】法宝引证码CLI.A.090160    
作为规制工具的成本收益分析


——以美国的理论与实践为例

刘权


【摘要】成本收益分析是美国行政法上一项行之有效的规制影响分析工具。在当代行政法中有效运用成本收益分析,不仅可以起到提高资源配置效率、优化行政规制的作用,而且还能提升现代行政的合法性。通过考察相关案例可以发现,美国司法审查对成本收益分析的态度是一个从否定到肯定的渐进过程,经历了从“如果国会法律没有明确规定,行政机关就不能使用”,到“如果国会法律没有明确规定,行政机关可以不使用”,再到“如果国会法律没有明确禁止,行政机关就能使用”的变化过程。成本与收益的计算可以通过市场评估法和非市场评估法予以确定。美国行政法上的成本收益分析在质疑与批判中不断发展完善。
【关键词】成本收益分析;理性;规制;合法性

  

   成本收益分析(Cost-Benefit Analysis)不仅仅是经济学上的分析方法,其在美国行政法上也得到了广泛运用。美国奥巴马总统于2011年1月18日签署了13563号行政命令《改进规制和规制审查》(Improving Regulation and Regulatory Review),于2012年5月14日签署了13610号行政命令《识别和减少规制负担》(Identifying and Reducing Regulatory Burdens),更加强化与提升了成本收益分析在美国行政法中的地位与作用。毫无疑问,将原本属于经济学上的成本收益分析方法运用到法学中肯定会受到许多质疑甚至阻碍。那么,美国行政法上的成本收益分析是如何产生与发展的呢?法学中的成本收益分析的性质与功能是什么呢?美国法院是如何对待成本收益分析的呢?美国行政机关在行政实践中又是如何进行成本收益分析的呢?对成本收益分析的质疑与应对表现在哪些方面呢?本文试图对这些问题进行尝试性地回答。

   一、成本收益分析的起源与发展

   早在1902年,美国国会通过的《河流与港口法》(River and Harbor Act of 1902)就规定了成本收益分析。该法相关条文规定,“工程师委员会应当考虑这些工程的现有商业的数量与性质或即将受益的合理前景,和这些工程相关的最终成本,包括建设和维护成本,相关的公共商业利益,以及工程的公共必要性,建设、保持、维护费用的妥当性。”[1]此规定可以看作为关于成本收益分析的最早规定。1936年,美国国会制定的《防洪法案》(Flood Control Act of 1936)要求行政机关在防洪工程中权衡成本与收益,规定“防洪可能获得的收益应当超过估算的成本”。[2]此规定进一步具体化了成本收益分析,规定政府行为的收益应当超过成本。尽管缺乏关于理论基础的一致同意,成本收益分析在1960年代还是获得了短暂的流行。但到了1970年代,即使是经济学家与政府机关,也开始怀疑其效用。伴随成本收益分析所产生的问题不是理论上的,而是实践的与意识形态的。总的来说,在1980年代以前,当评价规制和其他工程时,行政机关并没有系统地依靠成本收益分析。但自从里根总统和克林顿总统颁布行政命令后,行政机关对成本收益分析的运用才越来越普遍,国会也制定了许多法规要求行政机关运用成本收益分析。[3]

   对于成本收益分析的发展最有影响的当属总统签发的行政命令。1974年福特总统签发了11821号行政命令:《通货膨胀影响声明》(Inflation Impact Statements),要求规制必须考虑消费者、商业、市场、或联邦、州或地方政府的成本,对劳动者、商业、或政府任何层面生产力的影响等,这些规定可以看作是总统行政命令对成本收益的最早规定。[4]1978年卡特总统签发了12044号行政命令:《改善政府规制》(Improving Government Regulations),要求规制应当有效的和高效的实现立法目的,必须考虑相关的成本与影响。[5]由于经济等因素的影响,此两项行政命令关于成本收益的规定并没有得到有效实施。

   1.里根总统12291号行政命令

   在用词上这两个行政命令使用的是成本(cost)与影响(effect),而在行政命令中首次使用成本(cost)与收益(benefit)的则为1981年里根总统签发的行政命令。

   1981年,里根总统签发了著名的12291号行政命令:《联邦规制》(Federal Regulation),要求行政机关对重要规章的制定必须进行成本收益分析,提交重要规章的规制影响分析报告(Regulatory Impact Analysis)。该行政命令要求,除非政府规制的潜在社会收益超过潜在的社会成本,否则就不应该采取规制行为。而且该行政命令还要求,在既定的目标下,如果有多种可选择的方式,应当选择社会成本最小的方式,并且使社会的净收益最大化。[6]

   2.克林顿总统12866号行政命令

   1993年,克林顿总统发布了12866号行政命令:《规制计划与审查》(Regulatory Planning and Review),同样也要求行政机关制定重要的规章时必须进行成本收益分析,提交相关规制分析报告。该行政命令要求行政机关应以最大化的成本效益方式实现规制目的,每一个行政机关都应对规制的成本与收益进行评估,但也应认识到某些成本和收益很难量化,拟提议或采用的规制必须基于合理的决定,也就是收益证明成本是正当的,而且还要求制定的规章对社会施加的负担最小化。[7]

   3.奥巴马总统13563号和13610号行政命令

   2011年,奥巴马签署了的13563号行政命令《改进规制和规制审查》(Improving Regulation and Regulatory Review),该命令是对1993年克林顿签发的12866号行政命令所确立的原则、框架、概念等的补充和重申。该行政命令特别强调要求行政机关必须对规制进行定量和定性的成本收益分析,规制只能基于合理的决也就是收益证明成本是正当的(但要意识到某些成本和收益很难量化),并且规制对社会的负担应当是最小的。而且,如果有多种可选择的规制方式,应当选择使净收


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