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授权地方改革试点决定应遵循比例原则
【作者】 王建学【写作年份】 2017
【文献分类】 立法学
【关键词】 地方改革;试点;授权决定;比例原则;立法法
【全文】法宝引证码CLI.A.0100335    
授权地方改革试点决定应遵循比例原则

王建学


【摘要】在全面推进依法治国的背景下,授权地方改革试点决定应当遵循比例原则,防止对法治的常规性造成颠覆性例外。全国人大常委会的既有授权决定具有一定程度的比例考虑,但个别授权决定在17项授权决定所组成的乐谱中并不和谐。有必要运用比例原则反思既有授权实践,并在此基础上合比例地解释《立法法》第13条,明确其中的内容、时间和空间三方面限制的各自标准及其相互关联,从而促进未来地方改革试点的良性发展,保证科学和稳妥地推进改革。

【关键词】地方改革;试点;授权决定;比例原则;立法法

  
  全国人大于2015年3月15日修正的《立法法》第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这是相关法律首次规定地方改革试点及其授权决定,表明全国人大试图将地方改革试点纳入法治轨道,并运用法律措施对其予以有效控制,从而在全面深化改革过程中更好地实现“重大改革于法有据”的根本要求。该条在改革目的下创设了一个非常重要的手段,即暂时调整或停止适用法律的部分规定,并使该手段受四方面的限制:一是,授权者为全国人大及其常委会;二是,内容为行政管理等领域的特定事项;三是,时间为一定期限;四是,空间为部分地方。从性质上讲,授权决定是一种高度自由裁量的法律行为,其本身并无可以适用的具体规则,裁量的空间和幅度甚至堪比立法。由此,在全面推进依法治国的背景下,改革必须面对的重要问题是,地方改革试点的授权决定如何具有合理性同时排除肆意性,比例原则就成为其本质判断标准。
  一、全国人大常委会授权地方改革试点决定的主要实践
  (一)既有授权地方改革试点决定的概况
  自2012年12月28日至2016年12月25日止,围绕地方改革试点共形成17项授权决定,这些决定均由全国人大常委会作出。其中,6项决定于2015年《立法法》修正案公布施行之前作出,其余11项决定则在此之后作出。第1项:关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定;第2项:关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;第3项:关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定;第4项:关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定;第5项:关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;第6项:关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定;第7项:关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定;第8项:关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定;第9项:关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定;第10项:关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定;第11项:关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定;第12项:关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定;第13项:关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定;第14项:关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定;第15项:关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》有关规定的决定;第16项:关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定;第17项:关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用《中华人民共和国社会保险法》有关规定的决定。[1]
  前述17项决定的年度分布情况为:2012年1项,2013年1项,2014年3项,2015年7项,2016年5项。具体而言,第11届全国人大常委会第30次会议作出1项(第1项);第12届全国人大常委会作出16项,涉及第4次会议(第2项)、第9次会议(第3项)、第10次会议(第4项)、第12次会议(第5项)、第13次会议(第6项)、第14次会议(第7项)、第15次会议(第8项)、第17次会议(第9项)、第18次会议(第10项、第11项和第12项)、第22次会议(第13项)和第25次会议(第14项、第15项、第16项和第17项)。从全国人大常委会会议的召开周期可以发现,全国人大常委会作出授权决定的频率在近两年不断攀升,尤其在2015年底(第12届全国人大常委会第18次会议)和2016年底(第12届全国人大常委会第25次会议)达到最高峰值。由此,分析既有授权决定的实践对该制度的未来走向具有重要意义。
  (二)目的正确性之下的限制要素
  前述17项授权决定都限定了相关试点的目的。第1项:推进行政审批制度改革,促进政府职能转变;第2项:加快政府职能转变,创新对外开放模式,进一步探索深化改革开放的经验;第3项:进一步完善刑事诉讼程序,合理配置司法资源,


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