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全国人民代表大会常务委员会关于批准2018年中央决算的决议
【发布部门】 全国人大常委会【发布日期】 2019.06.29
【实施日期】 2019.06.29【时效性】 现行有效
【效力级别】 工作文件【法规类别】 预算管理
【全文】法宝引证码CLI.1.333539    

全国人民代表大会常务委员会关于批准2018年中央决算的决议
(2019年6月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)



  第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议听取了财政部部长刘昆受国务院委托作的《国务院关于2018年中央决算的报告》和审计署审计长胡泽君受国务院委托作的《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议结合审议审计工作报告,对2018年中央决算(草案)和中央决算报告进行了审查。会议同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的审查结果报告,决定批准2018年中央决算。

  关于2018年中央决算的报告
-- 2019年6月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
财政部部长 刘昆

全国人民代表大会常务委员会:

  我受国务院委托,向全国人大常委会提出2018年中央决算报告和中央决算草案,请审查。

  一、2018年中央财政收支决算情况

  2018年,面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持稳中求进工作总基调,贯彻新发展理念,落实高质量发展要求,以供给侧结构性改革为主线,按照党中央、国务院决策部署,认真落实十三届全国人大一次会议各项决议要求,保持了经济持续健康发展和社会大局稳定,朝着实现全面建成小康社会的目标迈出了新的步伐。在此基础上,财政改革发展各项工作取得新进展,中央决算情况总体较好。根据预算法有关规定,重点报告以下情况:

  (一)中央一般公共预算收支决算情况。

  2018年,中央一般公共预算收入85456.46亿元,为预算的100.1%。加上从中央预算稳定调节基金以及中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入2453亿元,收入总量为87909.46亿元。中央一般公共预算支出102388.47亿元,完成预算的99.1%。加上补充中央预算稳定调节基金1020.99亿元,支出总量为103409.46亿元。收支总量相抵,中央财政赤字15500亿元,与预算持平。

  与向十三届全国人大二次会议报告的执行数相比,中央一般公共预算收入增加9.12亿元,主要是在库款报解整理期非税收入增加。中央一般公共预算支出增加6.67亿元,主要是年终实行据实结算项目地方上解数额减少,相应少冲减中央对地方税收返还。以上收支差额2.45亿元,已包含在上述补充中央预算稳定调节基金的1020.99亿元中。

  从收入决算具体情况看,在落实减税降费政策、经济运行面临新的下行压力等情况下,中央一般公共预算收入增长5.3%,增幅比上年降低1.8个百分点。其中,税收收入80448.07亿元,为预算的100.3%,增长6.3%,增幅比上年降低4.3个百分点;非税收入5008.39亿元,为预算的97.2%,下降8.7%。税收收入中,国内增值税30753.32亿元,为预算的104%;国内消费税10631.75亿元,为预算的100.6%;进口货物增值税、消费税和关税合计19726.75亿元,为预算的97.7%;企业所得税22242.11亿元,为预算的101.6%;个人所得税8324.42亿元,为预算的107.4%,主要是2018年10月1日提高基本减除费用标准前,个人所得税随居民工薪收入增加增长较快;车辆购置税3452.53亿元,为预算的96.4%;出口货物退增值税、消费税15913.93亿元,为预算的107.7%,主要是年中两次提高部分产品出口退税率。

  从支出决算具体情况看,中央本级支出32707.81亿元,完成预算的100.7%;中央对地方税收返还和转移支付69680.66亿元,完成预算的99.1%。中央本级支出中,教育支出1731.23亿元,完成预算的101.2%;科学技术支出3120.27亿元,完成预算的100.2%;外交支出583.37亿元,完成预算的9.1%;国防支出11069.7亿元,完成预算的100%;公共安全支出2041.51亿元,完成预算的102.5%;一般公共服务支出1503.68亿元,完成预算的103.4%;粮油物资储备支出1375.64亿元,完成预算的100.3%;债务付息支出4161.65亿元,完成预算的97.1%。中央对地方税收返还和转移支付中,税收返还8031.51亿元,完成预算的98.7%;一般性转移支付38722.06亿元,完成预算的99.3%;专项转移支付22927.09亿元,完成预算的98.8%。中央财政对中西部地区转移支付52583.35亿元,占全部转移支付比重为85.3%。

  中央预备费预算500亿元,实际支出17.48亿元,主要用于支持地方加强非洲猪瘟防控等方面,剩余482.52亿元全部转入中央预算稳定调节基金。中央一般公共预算支出结余921.53亿元(含中央预备费结余482.52亿元),加上超收99.46亿元,合计1020.99亿元,全部用于补充中央预算稳定调节基金。2018年初中央预算稳定调节基金余额2708.46亿元,加上上述补充的1020.99亿元、按规定用中央政府性基金结转资金补充的36.99亿元,2018年末中央预算稳定调节基金余额为3766.44亿元,2019年调入预算2800亿元后余额为966.44亿元。

  2018年,中央一般公共预算使用以前年度结转资金安排的支出1153.64亿元,其中,中央本级使用187.09亿元,中央对地方转移支付使用966.55亿元。中央预算周转金规模没有发生变化,2018年末余额为354.03亿元,主要用于调剂预算年度内季节性收支差额。

  2018年,中央本级“三公”经费财政拨款支出合计39.92亿元(包括基本支出和项目支出安排的经费),比预算数减少17.14亿元,主要是中央部门贯彻落实中央八项规定精神,按照过紧日子的要求,从严控制和压缩“三公”经费支出,以及受客观因素影响,部分因公出国(境)、外事接待任务未实施,公务用车支出减少。其中,因公出国(境)费14.84亿元,减少2.79亿元;公务用车购置及运行费22.33亿元,减少10.82亿元;公务接待费2.75亿元,减少3.53亿元。

  2018年,中央基建投资支出5376亿元,其中,中央本级支出1267.33亿元,对地方转移支付4108.67亿元,主要用于“三农”建设、重大基础设施、创新驱动和结构调整、保障性安居工程、社会事业和社会治理、节能环保与生态建设等方面,投资效益进一步提高,为优化供给结构、加大基础设施领域补短板力度、稳住有效投资发挥了积极作用。实际执行中,中央基建投资部分中央本级项目与预算偏差较大,主要是按照党中央、国务院部署,加大对北京大兴国际机场、川藏铁路拉萨至林芝段供电工程等重点项目的支持力度。

  2018年,中央财政发行国债37092.31亿元,其中内债36775.58亿元、外债316.73亿元,筹措资金除用于到期国债还本外,其余均由中央财政统筹安排使用。国债还本22264.72亿元,其中内债22014.39亿元、外债250.33亿元。年末国债余额为149607.41亿元,包括内债余额148208.62亿元、外债余额1398.79亿元,控制在全国人大批准的国债余额限额156908.35亿元以内。

  (二)中央政府性基金预算收支决算情况。

  2018年,中央政府性基金收入4034.81亿元,为预算的104.4%。加上2017年结转收入385.59亿元,收入总量为4420.4亿元。中央政府性基金支出4021.55亿元,完成预算的94.7%,主要是民航发展基金、彩票公益金等基金执行中一些项目不具备实施条件。其中,中央本级支出3089.29亿元,对地方转移支付932.26亿元。向一般公共预算调出1.46亿元。中央政府性基金收入决算数比执行数增加2.16亿元,支出决算数与执行数持平。

  中央政府性基金收大于支397.39亿元,其中,结转下年继续使用360.4亿元;单项政府性基金结转超过当年收入30%的部分合计36.99亿元,按规定补充中央预算稳定调节基金。

  (三)中央国有资本经营预算收支决算情况。

  2018年,中央国有资本经营收入1326.38亿元,为预算的96.3%,加上2017年结转收入113.59亿元,收入总量为1439.97亿元。中央国有资本经营支出1111.73亿元,完成预算的95.1%,主要是收入未完成预算相应削减支出,其中,中央本级支出1024.85亿元,对地方转移支付86.88亿元。向一般公共预算调出321.54亿元。结转下年支出6.7亿元。中央国有资本经营收入决算数比执行数增加1.07亿元,支出决算数与执行数持平。

  (四)中央社会保险基金预算收支决算情况。

  2018年,中央社会保险基金收入589.67亿元,为预算的87.2%,其中,保险费收入308.33亿元,财政补贴收入274.87亿元。加上地方上缴的中央调剂基金收入2413.3亿元,收入总量为3002.97亿元。中央社会保险基金支出532.49亿元,完成预算的81.3%。加上安排给地方的中央调剂基金支出2406.8亿元,支出总量为2939.29亿元。当年收支结余63.68亿元,年末滚存结余330.44亿元。中央社会保险基金收入决算数比执行数增加756亿元,支出决算数比执行数增加0.36亿元。

  按照预算法和国务院有关规定,对2018年中央财政的部分收支事项实行权责发生制核算,包括预算已经安排当年应支未支的工资和社保资金、国库集中支付年终结余以及国务院批准的其他特殊事项等。有关具体情况已向全国人大常委会专门书面报告。对上述资金,财政部将在预算执行中加强管理,及时拨付,尽快发挥资金效益。

  2018年中央一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的预算数、决算数及其对比分析,详见中央决算草案。草案在报党中央、国务院审批和提请全国人大常委会审查之前,已经审计署审计,并根据审计意见作了相应修改。

  二、认真落实各项财税政策,促进高质量发展

  2018年,我们认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,按照全国人大有关决议要求和批准的预算,聚力增效实施积极的财政政策,大力实施减税降费政策,加大对三大攻坚战、供给侧结构性改革的支持力度,更多向创新驱动、“三农”、民生等重点领域倾斜,深化财税体制改革,加强预算执行管理,促进经济持续健康发展和社会大局稳定。

  (一)大力实施减税降费。

  在2018年初确定的1.1万亿元减税降费政策基础上,年中又根据宏观经济形势相机预调微调,实施了多项税费优惠政策,全年减税降费约1.3万亿元。一是完善增值税制度。2018年5月1日起降低增值税税率水平,税率调整为16%、10%、6%三档。将工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由50万元和80万元上调至500万元。对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。二是实施个人所得税改革。按照“一次修法、两步到位”的步骤实施改革,第一步改革自2018年10月1日起实施,基本减除费用标准由3500元/月提高到5000元/月,并适用新的税率表。月工薪收入2万元以下的纳税人税负降幅超过50%。第二步改革自2019年1月1日起实施,设立子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人等6项专项附加扣除。三是加大小微企业税收支持力度。将享受减半征收企业所得税优惠政策的小型微利企业年应纳税所得额上限由50万元提高到100万元。四是鼓励企业加大研发投入。将享受当年一次性税前扣除优惠的企业新购进研发仪器、设备单位价值上限由100万元提高到500万元。将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业。将高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限由5年延长至10年。取消企业委托境外研发费用不得加计扣除限制。五是调整完善进出口税收政策。分两批对4000多项产品提高出口退税率,七档退税率减至五档。完善境外投资者以分配利润直接投资的企业所得税优惠政策。提高享受跨境电商零售进口税收优惠政策的商品限额上限、扩大商品范围。跨境电商零售出口货物税收政策推广至所有跨境电子商务综合试验区。离境退税政策实施范围扩大至26个省份。同时,清理规范行政事业性收费,降低部分政府性基金征收标准,加快推进清理口岸收费工作。

  (二)支持三大攻坚战开局良好。

  坚持底线思维,聚焦重点任务,注重稳扎稳打,坚决支持打好三大攻坚战。一是着力防范化解地方政府隐性债务风险。开好“前门”、严堵“后门”,牢牢守住不发生系统性风险的底线。严格落实地方政府债务限额管理和预算管理,基本完成存量政府债务置换目标,加强专项债券管理,推进地方政府债务信息公开,有效防范法定限额内政府债务风险。2018年地方政府债券发行41651.68亿元,偿还当年到期债券8389.37亿元,年末地方政府债务余额184618.67亿元,控制在全国人大批准的余额限额209974.3亿元以内。持续保持监管高压态势,坚决遏制隐性债务增量。加强对地方的指导,稳妥有序化解隐性债务存量,督促高风险地区多渠道降低债务风险水平。对部分市县和金融机构违法违规举债行为及有关人员严肃追责问责,分9批公开通报警示,积极配合建立地方政府举债终身问责、倒查责任机制。二是大力支持脱贫攻坚。中央财政补助地方专项扶贫资金1060.95亿元,增长23.2%,增加的资金重点用于“三区三州”等深度贫困地区。教育领域转移支付、重点生态功能区转移支付等向深度贫困地区倾斜力度加大。全面推进贫困县涉农资金整合试点,全年整合资金超过3000亿元。加强各级各类扶贫资金监管,聚焦“三区三州”开展扶贫资金专项核查,违法违纪问题金额明显减少。扶贫项目资金绩效目标管理基本全覆盖。全年完成280万建档立卡贫困人口搬迁任务,1386万农村贫困人口实现脱贫。三是积极支持污染防治。围绕打好污染防治攻坚战标志性战役增投入、转方式、建机制。中央财政支持污染防治攻坚战相关资金约2555亿元,增长13.9%,其中大气、水、土壤污染防治投入力度为近年来最大。中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市由12个增加到35个,京津冀及周边地区等主战场空气质量进一步改善。在20个城市开展黑臭水体治理示范,支持中西部地区城镇污水处理提质增效,加大渤海综合治理力度。强化土壤污染管控,推进重金属污染耕地修复治理。扩大农作物秸秆综合利用、畜禽粪污资源化利用等试点,加强农业面源污染治理。将宁夏贺兰山东麓、贵州乌蒙山区、内蒙古乌梁素海流域等14个项目纳入第三批山水林田湖草生态保护修复工程试点,试点范围基本涵盖了我国“两屏三带”重要生态功能区。

  (三)支持深化供给侧结构性改革。

  加大“破、立、降”力度,以创新引领实体经济发展,加强对制造业、民营企业和中小企业等的支持,增强市场主体活力,培育增长新动力。一是支持制造业高质量发展。开展首台(套)重大技术装备和新材料首批次保险补偿机制试点等。二是推动提升科技创新能力。保障公共科技活动,持续加大对基础研究的支持。进一步扩大科研单位和中央高校用款自主权,精简报表和过程检查。三是促进新动能成长壮大。支持100个国家级、省级实体经济开发区打造中小企业“双创”特色载体。完善科技企业孵化器、大学科技园和众创空间税收政策,创业投资企业和天使投资个人税收优惠政策推广至全国。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金作用,支持早中期、初创期创新型企业发展。四是加强对民营企业和小微企业融资的支持。综合运用融资增信、以奖代补、税收优惠等方式,鼓励金融机构增加对企业的融资。成立国家融资担保基金,带动授信超过2700亿元。用足用好普惠金融专项资金,对约1000亿元的涉农贷款增量给予奖励。启动实施小微企业融资担保降费奖补政策,降低小微企业融资成本。五是巩固“三去一降一补”成果。继续支持钢铁煤炭行业化解过剩产能,提前两年完成“十三五”去产能目标任务,中央财政拨付奖补资金累计支持分流安置职工约120万人。推进解决国有企业历史遗留问题,支持中央企业处置“僵尸企业”和治理特困企业工作。加大重点领域补短板力度,规范有序推进政府和社会资本合作,民营企业参与率稳步提高。

  (四)支持社会民生持续改善。

  坚持经济发展与民生改善相协调,在加大民生投入力度的同时,加强民生支出政策管理,切实办好民生实事。一是完善和落实稳就业政策措施。出台加大企业稳岗支持力度、扩大就业见习补贴范围等多项政策。支持开展高校毕业生基层就业、去产能企业职工安置、新型职业农民培训等工作。失业保险基金支出约450亿元,保障452.3万名失业人员基本生活。全年城镇新增就业1361万人。二是支持发展公平优质教育。落实好财政教育投入“一个一般不低于、两个确保”要求。2018年中央财政教育领域转移支付84%左右投向中西部地区。扩大普惠性学前教育资源,学前教育毛入学率达到81.7%。巩固城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制,九年义务教育巩固率为94.2%,大班额、超大班额比例下降。支持加快发展现代职业教育和推进“双一流”建设。三是推动养老保险制度改革。出台企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,2018年7月1日起实施,共调剂资金2422.3亿元,22个省份受益。按企业国有股权10%的比例,稳步推进划转部分国有资本充实社保基金试点。建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制,基础养老金最低标准提高至88元。退休人员基本养老金标准提高约5%。四是推进健康中国建设。城乡居民医保财政补助标准提高到每人每年490元,增加的40元一半用于加强大病保险保障能力,大病保险实际补偿比例不低于50%。支持抗癌药降税降价,17种抗癌药纳入医保目录,平均降价56.7%。支持药品集中采购试点,25个中选药品价格平均降幅52%。基本公共卫生服务项目人均财政补助标准提高至55元,服务项目数量进一步增加。巩固破除以药补医成果,持续深化公立医院综合改革。五是强化民生政策托底。中央财政增加困难群众救助补助资金,支持各地做好低保、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等。继续提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准,惠及全国860余万优抚对象。加强基本住房保障,全年棚户区改造开工626万套、农村危房改造190万户。六是促进文化事业发展。推进5万余所博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆等公共文化设施向社会免费开放。支持实施2000多个全国重点文物保护单位、世界文化遗产等保护项目。加强对媒体融合发展的支持,增强主流媒体影响力。

  (五)促进城乡区域协调发展。

  紧紧围绕实施乡村振兴战略和国家重大区域战略,强化财税政策支持,推动缩小城乡区域发展差距,优化城乡区域资源配置。一是支持实施乡村振兴战略。建立跨省域补充耕地国家统筹机制和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,筹集资金支持乡村振兴和脱贫攻坚。落实藏粮于地、藏粮于技战略,加强耕地地力保护,推广先进农业技术,新增高效节水灌溉面积2138万亩,农业综合机械化率超过67%。深化农业供给侧结构性改革,支持耕地轮作休耕制度试点2900万亩,全面推进优质粮食工程,完善稻谷等粮食价格形成机制。国家农业信贷担保体系覆盖全国近50%的县市,全年累计为19万个农业项目担保贷款总额超过640亿元。政策性农业保险全年为1.95亿户次农户提供风险保障3.46万亿元。推动改善以垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升等为重点的农村人居环境。扩大扶持村级集体经济发展试点范围。二是支持实施国家重大区域战略。运用财税政策工具,支持国家重大区域战略实施。构建雄安新区规划建设起步阶段财政支持政策体系。出台海南全面深化改革开放财政支持政策。实施促进长江经济带生态保护修复奖励政策,启动长江流域重点水域禁捕补偿工作。制定推进粤港澳大湾区建设财税政策。三是支持提升基本公共服务均等化水平。大幅增加中央对地方一般性转移支付规模,并向中西部地区倾斜。中央财政均衡性转移支付增长9.2%,县级基本财力保障机制奖补资金增长10%,老少边穷地区转移支付增长15.7%。安排阶段性财力补助400亿元,支持资源能源型和东北地区民生政策托底。

  (六)财税改革向纵深推进。

  强化目标导向和问题导向,实化细化工作举措,在推出新的改革举措的同时,更加注重抓落实、见实效,扎扎实实把财税体制改革推向深入。一是加快财政体制改革。出台基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案,以及医疗卫生领域财政事权和支出责任划分改革方案,积极推进教育、科技、交通运输等领域改革。二是深化预算管理制度改革。深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,在中央财政层面初步建立了项目支出为主的全过程预算绩效管理体系。中央预算决算公开内容更加细化,省市县级政府和部门预算决算公开深入推进。三是完善税收制度。结合减税降费,初步建立综合与分类相结合的个人所得税制,改革完善增值税制度。加快税收立法进程,环境保护税法、船舶吨税法、烟叶税法顺利实施,耕地占用税法、车辆购置税法经全国人大常委会审议通过,资源税法按程序提请全国人大常委会初次审议。

  此外,财税政策积极支持相关重点领域改革。一是全力保障党和国家机构改革顺利推进。按照深化党和国家机构改革统一部署,分类做好机构改革涉及部门2018年预算批复,执行中依法依规办理预算划转等事宜,同时及时拨付新组建部门开办及筹建经费,确保部门正常运转和履职需要,保证改革顺利实施、工作平稳衔接。二是落实对外开放相关改革举措。服务对外开放和国内生产生活需要,对包括抗癌药在内的绝大多数进口药品实施零关税,降低汽车整车及零部件、1449个税目的日用消费品、1585个税目的工业品进口关税,我国关税总水平由上年的9.8%降至7.5%。三是深化国资国企改革。出台国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见。完善国有金融资本管理。首次向全国人大常委会作了全口径国有资产管理情况综合报告和金融企业国有资产专项报告。

  三、突出问题导向,进一步加强财政预算管理

  2018年决算情况总体较好,同时也存在一些需要解决的问题。全国人大有关方面和审计署也提出了意见建议。

  我们高度重视这些问题,深入贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会上的重要讲话精神,按照国务院关于审计整改工作的部署,严肃认真整改审计查出的突出问题,采取有力措施加以解决,一体推进整改,举一反三,加强管理,完善制度,努力做到防患于未然。同时,认真落实全国人大有关方面对财政预算工作的意见建议,不断提高财政预算管理科学化水平。

  (一)优化预决算编报。

  贯彻人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见,充分吸纳全国人大代表、全国政协委员的意见建议,持续改进预决算编报工作,编报质量和可读性可审性进一步增强。2019年预算报告内容严格对标对表中央经济工作会议各项工作部署,突出党中央重大方针政策和决策部署的落实情况,支出政策和支出预算更加具体详实,还充实了附件内容、丰富了附件形式。草案编制更加细化,增加更多注释说明,首次将中央政府性基金预算、国有资本经营预算对地方转移支付编列到地区,将中央调剂基金收支编入社会保险基金预算,进一步增加中央对地方转移支付预算、政府性基金预算相关绩效目标材料,提交全国人大审查的中央部门项目数量比上年继续增加。

  (二)强化预算绩效管理。

  稳步推进以结果为导向的全过程预算绩效管理模式。绩效目标管理范围从一般公共预算项目扩大到部分中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算项目。中央部门一级项目和专项转移支付的绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复下达,对所有部门本级项目支出的预算执行情况和绩效目标实现程度实施“双监控”,及时纠正执行偏差,执行结束后全部开展绩效自评并对自评结果进行抽查和复核。重点绩效评价力度加大,2018年对38个重点民生政策和重大专项支出开展绩效评价,涉及资金5500多亿元,对一些绩效评价好的政策和项目继续安排资金或加大财政投入,对一些绩效评价差的削减预算并督促相关部门完善政策和改进管理。将260多个项目绩效自评结果和20个重点绩效评价报告提交全国人大常委会审议或参阅,并推动向社会公开。

  (三)改革完善转移支付制度。

  对50多项中央对地方转移支付资金管理办法进行修订,优化分配因素和权重、调整细化补助标准等。按照中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求,结合审计指出的问题,将现行一般性转移支付、专项转移支付中属于基本公共服务领域等中央与地方共同财政事权的项目归并,从2019年起设立共同财政事权转移支付,增强地方基本公共服务保障能力。加快转移支付预算下达,加强转移支付管理,一般性转移支付方面,研究简化分配因素,激励地方将财力下沉。共同财政事权转移支付方面,推动建立单独的管理制度,逐步推进实行清单管理和建立控制机制。专项转移支付方面,进一步规范分配管理,健全定期评估和退出机制,结合评估结果取消或调整专项。

  (四)改进部门预算管理。

  督促指导中央部门优化支出结构,严格控制一般性支出,将更多资金用在事业发展上。进一步扩大中央部门项目评审范围,继续组织开展重大项目动态评估清理,推进改变项目支出只增不减的固化格局。加强预算执行监控,预算执行进度明显加快。进一步强化预算执行情况与预算安排挂钩机制,对上年执行进度缓慢的部门减少下年预算安排。统一组织中央部门在专门平台集中公开预决算,积极回应社会关切。

  (五)加强预算管理统筹衔接。

  在安排有关支出时,加强政府性基金预算、国有资本经营预算和一般公共预算的统筹。清理一般公共预算中以收定支、专款专用的规定,统筹安排相关领域支出。中央国有资本经营预算资金调入一般公共预算比例达到25%,比2017年提高3个百分点。中央基建投资预算本级项目2018年年初到位率提高到94.8%,首次提前下达对地方转移支付预算,首次编报预算绩效目标。加强部门间沟通协调,实施项目查重机制,进一步优化投资方向和结构,更好发挥政府投资引导作用。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  今年以来,按照党中央、国务院决策部署,重大财税政策加快落地,深化增值税改革、小微企业普惠性减税、降低社保费率等政策均已出台实施,前5个月地方政府新增债券累计发行14596亿元,有力促进我国经济平稳运行,市场信心明显提升。1- 5月,全国一般公共预算收入89919亿元,同比增长3.8%,其中,税收收入增长2.2%,回落13.6个百分点,税收中的增值税收入增幅回落12.2个百分点、个人所得税收入下降30.7%、进口货物增值税消费税收入增幅回落16.4个百分点、关税收入增幅回落11.4个百分点;非税收入中涉及降费的教育费附加等专项收入下降2.9%、行政事业性收费收入在去年同期大幅下降20.7%的基础上又下降1.3%。全国一般公共预算支出93023亿元,增长12.5%,对脱贫攻坚、生态环保以及教育、医疗、卫生等民生重点领域的支出,保持了较快进度。中央一般公共预算收入43397亿元,增长3.6%;中央一般公共预算本级支出13439亿元,增长12.5%。

  下一步,我们将紧紧围绕贯彻落实中央经济工作会议精神,按照《政府工作报告》要求,严格执行全国人大批准的预算,稳中求进、突出主线、守住底线、把握好度,坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的总体思路,深入落实“巩固、增强、提升、畅通”八字方针,加力提效实施好积极的财政政策,更加注重激发市场活力,推动高质量发展。同时,牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的思想,切实贯彻和体现到财政工作的全过程和各方面,过紧日子,行简约、倡简朴、戒奢华,大力压减行政开支。重点做好以下工作。一是确保更大规模减税降费落实到位。严格执行降低增值税税率、扩大进项税抵扣范围、退还新增留抵税额等增值税减税降负政策,以及小微企业普惠性减税措施。加强非税收入管理,进一步清理规范行政事业性收费和政府性基金。督促指导地方开源节流,加强财政收支预算管理,盘活存量资金资产,进一步压减一般性支出,力争达到10%以上,支持落实减税降费政策。密切跟踪政策实施中市场主体反映,及时完善政策、改进服务,加强监督检查,实打实、硬碰硬,让企业和群众有实实在在获得感。二是加强重点领域支出保障。继续支持打好三大攻坚战,针对突出问题集中力量攻坚。促进做好重点群体就业工作,落实好养老、医疗、低保、优抚等提标补助政策,不断补齐民生短板。健全民生支出管理机制,及时纠正脱离实际、超财力建设等支出政策或项目。完善县级基本财力保障机制,增强财政困难地区托底能力。督促指导地方做好“三保”工作。地方财政再困难也不能违法违规举债。三是提高预算执行能力和水平。加快预算下达,抓紧细化落实年初未分配到部门和地方的预算。加快地方政府新增债券发行进度,力争9月底前基本发行完毕。加强预算执行分析和考核,督促地方和部门落实预算执行主体责任。抓紧建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,削减低效无效支出,提高财政资金配置效率和使用效益。四是推进落实重点改革任务。抓紧制定应急救援、自然资源等领域财政事权和支出责任划分改革方案。稳步推进中央与地方收入划分改革。进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围。加大推进税收立法相关工作力度。做好向全国人大常委会提交国有资产管理情况综合报告和专项口头报告行政事业性国有资产管理情况工作。五是持续深入整改审计查出问题。压实整改责任,加大整改力度,坚持“治已病、防未病”,在推动问题整改到位的同时,从源头入手通过深化改革健全制度,进一步强化预算执行和财政支出管理与监督,建立健全长效机制。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”,自觉接受全国人大常委会的监督,认真落实本次会议审议意见,扎实做好财政预算管理工作,促进经济持续健康发展和社会大局稳定,为全面建成小康社会收官打下决定性基础,以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年!

  国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
-- 2019年6月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
审计署审计长 胡泽君

全国人民代表大会常务委员会:

  我受国务院委托,报告2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

  根据党中央、国务院部署,审计署依法审计了2018年度中央预算执行和其他财政收支情况。结果表明,2018年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区各部门树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,认真执行十三届全国人大一次会议决议,落实全国人大财经委审查意见,坚持以供给侧结构性改革为主线,全力做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作,全年经济社会发展主要目标任务圆满完成,决胜全面建成小康社会取得新的重大进展。

  --供给侧结构性改革深入推进,营商环境进一步优化。取消一批行政许可事项,全面实施全国统一的市场准入负面清单制度,全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元。基础设施建设补短板力度不断加大。强化企业创新主体地位,重点领域创新实现新的突破。压减粗钢产能3500万吨以上、退出煤炭落后产能2.7亿吨,均提前两年完成“十三五”规划目标任务。

  --财税体制改革持续深化,重点领域支出得到保障。出台基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案,在中央财政层面初步建立了项目支出为主的全过程预算绩效管理体系。中央一般公共预算收入和支出分别增长5.3%、7.7%,中央财政均衡性转移支付增长9.2%,更多向创新驱动、三农、民生等领域倾斜。

  --三大攻坚战取得明显成效,重点任务进展顺利。严格地方政府债务限额管理,建立终身问责、倒查责任机制。金融市场总体平稳,金融乱象整治取得阶段性成效。中央财政补助地方扶贫资金增长23.2%,贫困县涉农资金整合超过3000亿元,减少农村贫困人口1386万人,顺利完成280万人易地扶贫搬迁建设任务。中央财政支持污染防治攻坚战相关资金增长13.9%,大气、水、土壤等污染防治投入持续加大。

  --社会民生持续改善,发展成果惠及更多群众。及时出台稳就业举措,中央就业补助资金支出增长6.8%,城镇新增就业1361万人。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。跨省*定点医疗机构实现县级行政区全覆盖。

  --审计查出的突出问题有效整改,体制机制进一步健全。相关地方、部门和单位持续开展整改、加强管理、完善制度,防患于未然。上年度审计查出的问题已整改金额3000多亿元,完善相关制度2900多项,处理处分3200多人次。

  一、中央财政管理审计情况

  重点审计了财政部具体组织中央预算执行和中央决算草案编制、发展改革委组织分配中央财政投资情况。中央决算草案反映,2018年,中央一般公共预算收入总量87909.46亿元、支出总量103409.46亿元,赤字15500亿元;预算稳定调节基金年底余额3766.44亿元;中央政府性基金收入4034.81亿元、支出4021.55亿元;中央国有资本经营收入1326.38亿元、支出1111.73亿元。从审计情况看,财政部、发展改革委按职责进一步加强预算和投资计划管理,积极推进财税和投融资体制改革,预算执行和计划下达总体较好。发现的主要问题:

  (一)中央决算草案未披露3个事项。一是以收入退库方式安排支出120.21亿元,直接冲减一般公共预算收入;二是为弥补3项基金因缴纳增值税减少的收入,从一般公共预算转列政府性基金预算118.42亿元,两本预算重复列收列支;三是中德财政合作伙伴基金2018年底余额3.69亿元。审计指出问题后,财政部在决算草案中披露了上述事项。

  (二)预算管理不够全面规范。

  1.预算安排未充分考虑资金结转结余情况。一是未将3个部门上年结转22.02亿元纳入部门年初预算,未及时清缴11个部门和51家所属单位结余6.01亿元;二是向10个部门和6家所属单位累计结转25.7亿元的38个项目继续安排预算32.44亿元,年底结转增至33.36亿元;三是中央财政投资专项(以下简称投资专项)安排的11个项目已超过1年未开工或无法实施,发展改革委未有效督促开工或调整计划,涉及1.16亿元。

  2.预算编制不够细化和合理。一是在年初预算中,6项专项转移支付322.74亿元未落实到具体地区,批复10个部门的43.2亿元预算未细化到具体单位;二是向7个协会和非本部门所属75家单位安排43.19亿元。

  3.部分预算调整和下达不够规范及时。一是向尚不具备实施条件的4个项目追加预算5.3亿元,截至2019年3月未支出;二是2018年11月后才下达7个部门项目预算21.8亿元,当年全部结转;三是一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算转移支付中分别有1380.83亿元、43.16亿元和14.38亿元,7个投资专项34.6亿元未在规定时间内下达;四是17项转移支付未提前下达或提前下达未达规定比例。

  4.部分投资计划与预算下达对接时间较长。抽查发展改革委安排的3404.68亿元投资发现,从下达投资计划到财政部下达预算指标平均耗时62天,个别投资计划最长224天。

  5.国有资本经营预算管理存在薄弱环节。20个部门所属事业单位设立的一级企业中,有379家(资产433.14亿元)未纳入预算范围。25.26亿元预算资金因项目取消、推进慢等闲置,其中16.48亿元超过2年。还有3.36亿元项目资金未发挥效益。

  (三)转移支付制度体系不够健全。

  1.一般性转移支付中指定用途资金占比仍较高。中央财政共下达一般性转移支付38811.21亿元,涉及85个项目,其中10个项目的12164.67亿元(占31.34%)指定了用途。

  2.部分转移支付安排交叉重叠。财政部在2个部门预算中安排补助地方项目支出17.73亿元,又通过2项转移支付安排同类支出96.88亿元;财政部11项专项转移支付1552.55亿元,与发展改革委7个投资专项1431.47亿元,投向相同或类似;发展改革委6个投资专项的部分具体投向存在重叠,涉及165.29亿元。

  3.部分转移支付管理办法不完善或执行不严格。一是未明确实施期限、退出条件或因素权重等,涉及24项专项转移支付和4个投资专项、15105.69亿元资金,还有12项专项转移支付未在预算编制前开展评估;二是分配标准或计算方法未经国务院批准即实施,涉及2项一般性转移支付、1468.46亿元资金;三是未严格按规定方法和标准分配,涉及7项专项转移支付和4个投资专项、671.5亿元资金;四是因审核不严向不符合条件的22家单位和38个项目分配资金,涉及1项专项转移支付和3个投资专项、7.64亿元资金。

  (四)全面预算绩效管理机制尚不完善。

  1.绩效目标设定不够科学。政府性基金预算、国有资本经营预算402.65亿元未设立绩效目标,1个投资专项未填报绩效目标表。已设立目标的8个投资专项存在评价标准偏低、缺少关键因素等情形;10个部门138个一级项目(占抽查数的53.9%)绩效量化指标偏少、定性指标偏多;有9个项目量化指标超出项目内容或低于已完成情况。有17项专项转移支付和1项政府性基金、17个部门273个项目绩效目标设定不够明确,或相关管理规定要素不完整;12项专项转移支付的绩效目标未与预算同步下达。

  2.绩效评价不够规范。3项专项转移支付、8个部门19个项目未按要求将以前年度绩效评价结果作为预算安排参考因素。6个投资专项、24个部门87个项目自评结果不够客观,有的未全面开工即自评满分;6个投资专项未严格按设定目标自评,其中1个专项将量化指标自行变更为不可量化指标并自评满分;2个投资专项自评内容不完整,缺少二三级指标的详细得分。

  3.绩效信息公开比例较低。财政部2018年向全国人大报告了36个一级项目的绩效目标,仅占中央部门向其提交数的27.5%;尚未公开21项专项转移支付年度整体绩效目标,26个项目的绩效评价结果只公开了2个。

  二、中央部门预算执行审计情况

  2018年首次对中央一级预算单位实现审计全覆盖,并延伸审计了256家所属单位。结果表明,2018年中央部门本级预算总体执行率88.1%,比上年提高8.5个百分点。审计发现的主要问题:一是预决算编报还不够完整准确,涉及38个部门和109家所属单位、金额14.23亿元;二是预算执行及资产管理还不够规范,涉及37个部门和96家所属单位、金额77.47亿元;三是“三公”经费及会议费等管理不够严格,涉及43个部门和151家所属单位、金额5469.25万元;四是一些单位依托管理职能或者利用行业资源违规收费,涉及3家所属单位、金额120万元。此外,还有2个部门和4家所属单位违规发放津补贴1627.01万元;3个部门和2家所属单位16人未经批准兼职或违规兼职取酬93.47万元;48个部门和104家所属单位存在会计核算不规范、未及时办理竣工决算等问题,涉及金额21.84亿元。

  从审计情况看,上述问题有的反复出现,一些突出问题主要发生在二级单位,反映出有关部门预算执行不严格、对所属单位监督责任未有效落实,以及预算管理改革不到位、相关制度不健全等深层次问题,主要表现在:

  一是预算编制管控基础尚未夯实。预算编制是预算管理全流程的管控起点和执行依据。一些部门预算意识不强,预算编制缺乏科学论证和测算,一定程度上还习惯于“基数+增长”的预算编制模式,导致预算编制不够完整、准确甚至脱离实际,由此带来资金结余沉淀、项目末期突击花钱等问题。基本支出和项目支出界限还不够清晰,近年来预算编报出现基本支出“项目化”倾向,有的将基本支出作为项目编报,有的还将预算资金在基本支出和项目支出间自行调剂使用。

  二是相关改革配套体系有待完善。近年来,按照党中央、国务院部署,中央财政推出一系列改革举措,但相关配套体系不够健全,影响了改革成效。法规体系方面,预算法实施条例等重要法规制度未及时修订出台,导致预算管理一些领域无章可循。事业单位管理方面,一些单位改革后仍承担相关行政职责;有的因没有合理确定机构编制和职能等,经费保障缺乏预算依据,一定程度导致依托管理职能或利用行业资源违规收费等问题。标准体系方面,目前部分部门对“三公”经费口径把握不够到位,且定员定额标准覆盖的支出范围较小,对部门差异和不可预见因素等考虑不够充分。工资政策方面,加班费、未休年假补贴等津补贴缺乏明确政策,导致发放依据不充分、发放差异较大、资金来源不合理等问题。

  三是预算执行和绩效评价约束缺乏刚性。一些预算安排没有明确考核制度和评估标准,一些预算项目未设置绩效评价指标或指标设置不够科学,对执行情况缺乏评价基础和依据,对预算执行的动态监控也不够有效,有的支出随意性较大。一些部门对预算执行中出现的问题追责问责不到位,难以形成刚性约束。一些部门落实整改主体责任不到位,重审计查出具体问题的整改,轻举一反三、完善体制机制和推进相关领域改革,使得类似问题反复出现。

  三、重点专项资金和项目审计情况

  (一)就业补助资金和失业保险基金审计情况。重点审计了17省104.52亿元就业补助资金和161.64亿元失业保险基金的管理使用情况。总的看,相关地区认真贯彻落实积极就业政策,就业主要指标顺利完成。但还存在相关资金和项目管理不够严格和规范的问题:11省50家单位和69名个人骗取套取或挤占挪用5572.66万元;17省209市向不符合条件的单位和个人发放补贴或贷款3.3亿元;4省12市7.9亿元就业补助资金闲置超过2年。

  (二)基本养老保险基金审计情况。对全国职工基本养老保险基金的审计结果表明,随着基金中央调剂制度的正式实施,相关地区支付风险有所降低。截至2018年底,全国企业职工基本养老保险基金累计结余约4.78万亿元,具备较强的支撑能力。但有16省未实现统一信息系统和数据省级集中存放;截至2019年3月底,已划转23户央企国有股权1132亿元充实社保基金,不到拟划转国有股权的10%,地方也仅有4省启动划转工作。基金管理也不够规范。2省27市县通过占用财政资金、贷款等方式筹集133.57亿元发放养老金;3省43家去产能企业的4200多名分流安置职工未参加养老保险或未及时缴纳职工保费2201.53万元;13省一些经办机构因信息不共享、审核不严等,违规向7.75万名不符合条件的人员发放养老金2.99亿元。

  (三)医疗保险基金审计情况。截至2018年底,重点审计的9省城乡居民医保财政补助资金和人均补助标准分别较上年增长8.84%和9.59%,跨省异地就医住院费用直接结算达50.79万人次。但医保监管能力建设仍相对滞后。目前对骗保行为大多仅采取罚款、拒付等手段,难以形成有效震慑,加之部分地区对相关医保数据缺乏共享和动态分析,无法提前预警和有效识别,使得骗保行为屡屡得手。如2015年至2017年,辽宁锦州一家医院虚开大量药品处方,以此向医保部门报销骗取基金1012万元,目前已移送公安机关查处。医保基金个人账户资金按规定应用于医疗保障相关支出,但2省和1市未作任何限制,9省10市可用于健身、购买保健品等。还有4省未完全按筹资政策、保障待遇等“六统一”要求整合城乡居民医保;3省27市的职工医保基金未实行市级统筹;7省35个行业(企业)职工医保仍封闭运行,未纳入属地管理,涉及481.33万人。

  (四)乡村振兴相关政策和资金审计情况。重点抽查了13省52县乡村振兴部分政策落实及资金管理使用情况,并对重点任务试点县进行了调查。上述地区2年来共安排财政资金300.84亿元,积极推进各项任务,乡村振兴战略开局良好。但一些任务未有效落实落地。17县46%的农村厕所、9县90%以上的污水处理和6县2318个垃圾堆放点未按时完成建设、改造或整治。31县部分已完工农村厕所和污水垃圾处理设施闲置,17县相关设施使用中还造成二次污染。97县(含重点任务试点县)未完成黑土耕地质量提升、农业废弃物回收利用等目标任务。一些地方以行政指令推动短期大量设立合作社等,实际效果不佳,抽查发现431个合作社成立后未运营;18县对县域内1.53万家合作社从未发放过贷款,15县部分合作社获得贷款后未享受贴息等扶持政策。35县157个单位和个人挪用或骗取套取12.57亿元;41县335个项目的23.35亿元滞留或闲置,其中4.08亿元闲置1年以上、最长超过4年;3726个(占全国项目数的35%)农产品初加工项目未按期开工。

  (五)惠农补贴资金审计情况。重点审计了29省179县用于保障民生等8类惠农补贴资金582.8亿元,走访调查2.18万个农户。有17省全面推行了“一卡通”,保障资金及时发放。但惠农补贴散碎交叉情况较突出,8类惠农补贴分由10余个部门管理,有的省又按受益人群身份逐级细化或增设项目,一些地方补贴细项超过100个,部分细项因内容交叉且信息不共享被重复享受甚至套取,如2017年至2018年,甘肃成县住建部门向15户农户发放危旧房屋改造相关补贴26.3万元后,该县民政部门再次向这15户农户发放其他类似补贴8.6万元。对不同来源的补贴,有109县要求受益人提供不同账户,有的农户持有10多张惠农卡(折);有90县89.38亿元未按规定通过“一卡通”发放,采取现金兑付或他人代领等方式,难以有效核实发放真实性。部分补贴项目因需要受益人主动申报,加之宣传不够,影响政策实施效果。还有一些救助类等补贴在发放中擅自降低标准、搞平均主义等,涉及4709.38万元、3.02万人(户)。94县一些单位和个人骗取套取或违规使用1.99亿元,129县超范围发放1.56亿元,120县32.12亿元存在滞留等问题。

  (六)保障性安居工程跟踪审计情况。审计的1118市县2018年共筹集和安排各类资金1.61万亿元,棚户区改造新开工250.47万套、基本建成195.4万套,享受公租房保障家庭达518.54万户。主要发现493个项目扩大范围将园区开发、城市建设带来的拆迁安置和土地征收等纳入棚改;203.32亿元棚改项目融资用于其他项目或出借等;656个项目的3.91万亩土地手续不全、闲置或被挪用;还有328个项目未享受税费减免或多支付融资中介费19.8亿元。资金和项目管理不够严格,754.68亿元资金未及时安排使用或分配不细化,85.44亿元资金被套取挪用;24.47万套公租房基本建成后超过1年仍未达到交付使用条件或空置未用;4.42万套住房存在违规分配、未及时腾退或销售转租等问题。

  (七)重点机场建设项目专项审计调查情况。截至2019年3月底,调查的17个国家重点建设机场累计投资1954.85亿元(占到位资金98%),项目建设正在积极推进。审计发现,17个机场存在设置不合理招标条款、虚假招标、应招标未招标等问题;9个机场不当增加投融资成本或造成损失浪费8.59亿元;9个机场挤占挪用或多支付拆迁款8.39亿元;7个机场通过高套定额等多获批概算16.37亿元;6个机场136.3亿元资金闲置1年以上;因施工方案调整等,有6个机场无法按期投运、7个机场的空管等工程建设缓慢,涉及投资1425.46亿元;12个机场违规征地、土地闲置等1.15万亩。还有7个机场存在违规建设楼堂馆所、开发房地产或公务接待等问题,涉及16.41亿元、54.14万平方米。

  四、推动打好三大攻坚战相关审计情况

  (一)防范化解风险相关审计情况。

  1.地方政府债务风险防控情况。对18省本级、17市本级和17县共52个地区政府债务进行了审计。从审计情况看,有关地区风险防范意识增强,违规举债势头得到遏制,债务风险总体可控。审计发现,有16省未按要求对困难较大的市县制定风险应急预案;32个地区上报的债务数据存在漏报、多报等情况;11个地区有170.78亿元存量隐性债务没有制定化解措施,有些地区制定的债务化解方案缺乏可行性;35个地区有290.4亿元债务资金因筹集与项目进度不衔接等原因闲置,其中22个地区114.26亿元超过1年。

  2.金融风险防控情况。总的看,2018年以来宏观杠杆率有所下降,金融各市场走势可控,信贷资源配置有所优化。但仍发现5家商业银行将实体企业贷款与存款挂钩,或在授信中搭售理财产品等,变相降低企业实得融资,涉及授信496.67亿元。3家银行违规向企业收取融资费等2.3亿元,1家银行以“名股实债”方式开展债转股,未有效降低企业负担。部分地方金融机构不良贷款风险未有效化解。3省部分金融机构通过虚假方式掩盖不良贷款1005.84亿元。23家村镇银行实际平均不良率4.94%,42家农村金融机构不良率超过5%。一些金融领域监管存在薄弱环节。小额贷款公司等11类由地方实施金融监管的机构中,有5类未制定专门监管规则、5类监管规则不够明确。7省普遍按机构所涉行业指定监管部门,监管易出现盲区或重叠,如有的省对社会众筹等3类机构未明确监管部门,而个别省对交易场所类的监管部门则多达13家。

  (二)扶贫审计情况。审计了296个贫困县(其中深度贫困县94个),抽查2372个乡镇、7346个行政村,走访2.61万户家庭,涉及单位4729个、资金1268亿元。结果表明,各地区各部门持续加大投入,积极推进扶贫重点任务,脱贫攻坚战取得决定性进展。此次审计发现问题金额占抽审资金的比例,较上年下降3.1个百分点。主要问题:

  一是少数地方擅自拔高或随意降低脱贫标准。14县在易地扶贫搬迁和贫困群众医疗保障工作中,存在提高住房补助标准、过度医疗等现象;46县对未实现“两不愁、三保障”的3.24万名贫困群众作脱贫处理;2县对14.16万名脱贫群众存在摘帽即摘帮扶等问题;10县存在压缩任务年限、提前拨付资金等赶进度、搞冲刺现象,还有2县虚报集体经济收入和易地搬迁入住人口等数据。

  二是扶贫领域腐败和作风问题仍然存在。39县187名干部利用职务便利优亲厚友,甚至贪污侵占等,涉及扶贫资金3292.54万元;46县6694.36万元扶贫资金被骗取套取。3县将309.3万元用于景观修建、外墙粉饰等“面子”和形象工程,如河北广宗县为迎接检查,花费176.93万元开展预演等;31县把1.7亿元信贷等资金投向企业、合作社和大户,未与贫困户建立利益联结;10县将4268万元产业扶贫等“造血”资金直接发放给贫困户。

  三是一些市县扶贫主体责任落实不到位。296县多数未开展扶贫绩效评价工作;20县将人为分户、转移资产、隐瞒收入等“致贫”的6000多户认定为贫困户;10县145个行政村存在账务不规范等问题。

  四是部分扶贫资金和项目管理绩效不佳。46县将22.11亿元扶贫资金用于房地产开发、市政建设等非扶贫领域,41个地区8.9亿元扶贫资金闲置1年以上。16县95个产业扶贫项目因缺乏充分论证和后期管护等种养存活率低,涉及资金3981.61万元;69县287个扶贫建设项目闲置等,涉及资金3.75亿元;24县150个易地搬迁和以工代赈项目存在未落实后续帮扶措施、未吸收贫困群众参与等问题。

  (三)生态保护和污染防治相关审计情况。重点开展了环渤海生态环境保护审计和9个地区、部门领导干部自然资源资产离任(任中)审计。结果表明,各地区各部门认真贯彻中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署,突出生态环境问题正有序解决,渤海水质总体有所改善。发现的主要问题:

  一是污染源头治理不到位。1439个养殖场未按要求办理环评、处理废物或关闭搬迁。2省1市有58个化工园区未进行风险评估,12个沿海城市50%的新改扩建化工项目未按规定入园。2个港口将1615吨废水废物交由4家无资质企业处置,5家企业向175艘次船舶虚开2870立方米污染物接收证明以应付检查。

  二是资源开发利用与生态修复不平衡。环渤海地区水资源开发利用率高出全国平均水平79个百分点,4省3248家单位6年来违规取水5.94亿立方米。生态修复效果未达预期,环渤海地区实施的蓝色海湾整治行动中,目前仍有12个项目(占计划60%)未按期实施,部分护岸引水、清淤疏浚等工作进展不畅,近岸水质改善不明显。2省1市9个地区有752处侵占入海河道的违规点位未清理。

  三是部分生态文明重点任务未有效落地。截至2018年底,渤海主要污染物排海总量控制制度未实质推开,京津冀协同发展相关环评会商、统一监测等5项制度尚未建立;8省1市生态文明建设考核机制不完善,有的未包含生态环保重要指标等。

  此外,有3省少征或拖欠水资源费等19.7亿元,5省结存专项资金26.63亿元,其中3.04亿元闲置2年以上;7省107个项目未按期开(完)工。

  五、重大政策措施落实跟踪审计情况

  在全国范围内,共跟踪审计4.1万个项目,抽查6.5万个单位,推动取消、合并和下放行政审批、职业资格等400多项,减少或清退收费等9亿元,加快实施项目4000多个,落实、收回和统筹盘活资金200多亿元,建立健全制度1500多项,处理处分1500多人。近期发现的主要问题:

  (一)减税降费政策措施落实方面。近年来,大规模减税降费有效降低了企业和个人负担、激发了市场主体活力。审计发现,截至2019年3月底,还有3省未完成去产能和调结构停产停业关闭企业资格认定,2省因认定不及时尚无企业享受优惠;2省170家高新技术企业未享受研发费用加计扣除优惠政策;2省向56户企业多征税1887.32万元,1省向不符合条件单位减税1.2亿元;3省未及时退税3451.8万元,最长超期246天。违规收费依然存在。17省30家单位违规向企业收取检测评审等费用、征收已停征的行政事业性收费、向企业转嫁费用、应退未退涉企收费等5.27亿元;12省58家单位依托行政职权及影响力违规摊派或收取评比、中介等费用1.67亿元。

  (二)民营、小微企业融资方面。近年来,有关金融机构持续加大支持民营和小微企业力度,授信覆盖面有所拓展,但融资难融资贵问题尚未得到根本缓解。银行融资方面,出于防范风险等考虑,仍存在门槛较高、环节多、周期长等问题。截至2019年3月底,抽查的18家银行民营企业贷款中信用贷款仅占18.36%(低于平均水平21个百分点),且抵质押时银行大多偏好房产等“硬”资产,专利权等“轻”资产受限较大。民间融资方面,渠道相对多元,但小额贷款公司利率一般为10%至20%,民间和网络借贷利率多高于30%。一些银行要求民营企业续贷时先还旧再借新,企业不得不通过民间借贷等高成本渠道筹集“过桥”资金,延伸调查的393家企业“过桥”借款年化利率最低36%、最高108%。

  (三)“放管服”改革方面。7省9家单位未按规定取消或下放10项行政审批事项及前置条件;1个部门和2省2家单位存在扩大审批范围、审批不及时等问题;10省32家单位在项目招标和政府采购等活动中设置地域、注册资本等不合理条件;2省18家单位对外资企业的备案事项进行违规审批或未按时限办理。还有11省36市推进“互联网+政务服务”中存在规定调整滞后、平台功能不完善等问题,如13市已建成电子证照库,但按其现行规定仍需现场提交原件。

  (四)清理拖欠民营和中小企业账款方面。按照国务院统一部署,审计持续跟踪清欠工作进展情况,指出12部门和19省少报98.92亿元拖欠账款后,多数单位已整改。有的地方因财政困难,拖欠账款尚未有效解决。还有26省和8部门的159家单位违规收取或未及时清退35类保证金82.67亿元,1家单位限制使用银行保函方式缴纳保证金。

  (五)科技成果转化方面。抽查69家科研院所2015年至2017年科技成果转让、许可及作价投资等合同(总金额52亿元)履行情况发现,32家3年成果转化低于1000万元,其中12家成果转化为零,相关制度不完善、落实不到位是成果转化率低的重要原因。现行政策对科技机构和科技人员界定偏窄,对科技成果转化投资公司、科技人员合伙企业等均按普通企业对待,不给予税收优惠,使3家单位3个项目的科研团队增加税负2957万元。科研机构及所属企业国有产权登记变更审批程序也较复杂,制约成果转化效率。多头监管和重复检查问题在科研管理领域仍然存在。审计调查的139所科研院校3年来共接受财政、教育、科技等部门开展的财务检查、结题验收等各类检查3385次,其中1204次(占36%)以“审计”名义开展(实际仅12次为国家审计)。如某高校14个月内连续接受4个部门对同一课题结题验收、经费使用等检查,且结果互不相认,影响正常科研和教学工作。

  六、金融和企业审计情况

  主要审计了22户央企和5家中央金融机构,同时调查了23家村镇银行和部分地方金融机构。截至2017年底,22户央企和5家金融机构认真贯彻落实相关政策措施,完善法人治理结构,提升经营管理水平,资产总额同比分别增长6.2%、7.2%。发现的主要问题:

  (一)部分重点任务未及时完成。5户央企研发投入未达规定比例,2户央企未制定科技创新考核机制或创新激励措施不到位等。1户央企未按要求关停煤炭产能60万吨,1户央企违规新增火电装机容量532万千瓦。此外,部分央企厂办大集体和“三供一业”等历史遗留问题处置缓慢。

  (二)“三重一大”制度执行不够严格。9户央企15项重大决策事项存在违反程序、论证不充分、盲目决策等问题,造成损失30.14亿元;4家金融机构56项重大决策违反程序或违规决策。

  (三)企业经营和金融业务开展不够规范。8户央企偏离主业违规开展房地产、金融业务,或向房地产领域提供融资等,涉及38.76亿元;1户央企违规对外担保2亿元,形成损失2.38亿元;2家金融机构违规开展信贷、同业、理财等业务形成损失57.95亿元;6户央企和2家金融机构违规采购物资和服务29.79亿元;22户央企和1家金融机构2017年多计收入90.7亿元、利润45.23亿元,分别占同期收入和利润的0.21%、1.09%。

  (四)违反中央八项规定精神等问题依然存在。6户央企和2家金融机构违规取酬、发放津补贴等257.88万元;10户央企和4家金融机构超范围配备、未及时处置公务用车57辆,超标准乘坐交通工具1624.23万元。还有个别央企和金融机构下属单位的相关人员违反廉洁自律规定,存在经商办企业、本人或亲属持股企业与其所在企业发生经济往来等问题。

  七、审计移送的违纪违法问题线索情况

  各项审计共发现并移送问题线索478起,涉及公职人员810多人,造成损失浪费380多亿元。这些问题主要集中在以下方面:

  (一)公共资金和国有资产损失问题不容忽视。共发现此类问题线索183起,多与掌握资金分配、信贷审批和资产管理权的公职人员滥用权力有关。有的怠于监管甚至纵容作假,使部分手法拙劣、漏洞明显的申报资料顺利过审;有的利用职权或影响力,直接插手、居间协调或借道中介干预项目实施、政府采购等,向特定关系企业或个人输送利益;有的为掩盖违规“滚动”操作,致使损失呈“雪球”效应。

  (二)涉税涉票问题多发。共发现偷逃税款等问题线索66起。一些企业利用税收征管漏洞,通过虚构销售业务、串通定价等,短期内集中虚开大量发票抵扣以偷逃税款,随即注销或失联。如2016年至2018年5月,273户空壳企业3个月内虚开电解铜、圆钢等增值税发票76.23亿元,同时虚构农产品收购业务进行对冲,涉嫌偷逃税款11.93亿元。

  (三)涉众金融违法行为更具迷惑性。共发现地下钱庄、非法集资、内幕交易、网络借贷等问题线索32起。一些不法团伙通过包装宣传、升级集资手法诱骗公众,一些私募基金利用合法身份开展“灰色”活动。如2013年以来,4省4家公司及其关联企业滥用私募资质,或虚构政府项目背景,向4.7万余人非法集资388.68亿元,相关地方正在积极稳妥处置。

  (四)基层腐败损害群众切身利益。共发现此类问题线索150起。一些基层工作人员在资金管理、物资发放等环节,利用现场勘查、数据录入等“末梢”权力贪污截留等。如2009年至2018年,4个地区4家社保经办机构的9名工作人员利用管理信息系统之便,冒领或篡改发放记录等,涉嫌贪污基本养老金1003万元。

  (五)环保领域问题仍需持续关注。共发现此类问题线索22起,大多发生在生态保护、污染排放、危废处置、环保建设等领域。一些地方和企业为追求眼前经济利益,或在自然保护区内非法建设酒店,或向饮用水源地长期偷排,有的在环保建设中偷工减料引发地质隐患,危害生态环境和群众健康。

  八、审计建议

  (一)持续深化供给侧结构性改革。一是着力推进减税降费相关政策措施落实,切实减轻企业负担,激发微观主体活力。二是继续深化“放管服”改革,加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,推动营商环境不断优化。三是提升金融服务实体经济能力,完善激励和考核机制,切实缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题。四是加快推进制造业高质量发展和创新驱动战略实施,支持引导企业加大技术创新投入,推动科技成果转化和推广应用,切实增强核心竞争力。

  (二)推动积极财政政策加力提效。一是优化支出结构,进一步压减不必要的行政开支,盘活各类沉淀资金资产,加大对重点领域支持力度。二是强化绩效意识,坚持花钱必问效、无效必问责,改进绩效评价方法,加快将全面预算绩效管理推进到资金使用“最后一公里”。三是深化部门预算编制制度改革,按照“全面规范透明、标准科学、约束有力”要求,进一步提高预算编制标准化、科学化、精细化水平,从源头上解决资金结余沉淀、项目期末突击花钱等问题。四是积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,理顺中央和地方财政关系。

  (三)全力打好三大攻坚战。一是加强财政、金融和就业优先政策协调配合。坚持结构性去杠杆基本思路,加强地方新增债务资金投向监管,建立完善地方政府和国有企业债务风险监测预警、应急处置机制。加强对金融市场、机构和业务的监管,提高地方金融监管能力。二是加强贫困地区基本公共服务能力建设,强化扶贫资金安全绩效管理,建立健全促进稳定脱贫和防止返贫长效机制,确保如期实现“两不愁、三保障”。做好扶贫与乡村振兴战略衔接,坚持因地制宜,增强相关落实措施的针对性和有效性。三是积极推进经济发展和生态保护协同,加强污染防治重大科技攻关,落实企业污染防治责任。

  (四)严格落实党中央关于为基层减负的有关要求。一是加强部门间监督检查统筹衔接,避免重复检查和盲区。改进监督方式,更多运用大数据、“互联网+”等方式,坚决整治形式主义、官僚主义。二是深入贯彻“三个区分开来”重要要求,鼓励基层干部创造性贯彻落实党中央方针政策和工作部署。三是建立健全问题整改长效机制,切实加强管理、完善制度和深化改革。

  本报告反映的是中央预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题,有关具体情况以附件形式印送各位委员,并依法向社会公告。审计指出问题后,有关地方、部门和单位正在积极整改。下一步,审计署将认真督促整改,国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告整改情况。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持党对审计工作的集中统一领导,自觉接受全国人大的监督,依法履行审计监督职责,以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年!


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