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国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见
【发布部门】 国务院【发文字号】 国发[2015]59号
【发布日期】 2015.10.19【实施日期】 2015.10.19
【时效性】 现行有效【效力级别】 国务院规范性文件
【法规类别】 破坏社会主义市场经济秩序罪
【全文】法宝引证码CLI.2.264008    

国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见
(国发〔2015〕59号)



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  近年来,在处置非法集资部际联席会议(以下简称部际联席会议)成员单位和地方人民政府的共同努力下,防范和处置非法集资工作取得积极进展。但是,当前非法集资形势严峻,案件高发频发,涉案领域增多,作案方式花样翻新,部分地区案件集中暴露,并有扩散蔓延趋势。按照党中央、国务院决策部署,为有效遏制非法集资高发蔓延势头,加大防范和处置工作力度,切实保护人民群众合法权益,防范系统性区域性金融风险,现提出以下意见:
  一、充分认识当前形势下做好防范和处置非法集资工作的重要性和紧迫性
  长期以来,我国经济社会保持较快发展,资金需求旺盛,融资难、融资贵问题比较突出,民间投资渠道狭窄的现实困难和非法集资高额回报的巨大诱惑交织共存。当前,经济下行压力较大,企业生产经营困难增多,各类不规范民间融资介入较深的行业领域风险集中暴露,非法集资问题日益凸显。一些案件由于参与群众多、财产损失大,频繁引发群体性事件,甚至导致极端过激事件发生,影响社会稳定。
  防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程。各地区、各有关部门要高度重视,从保持经济平稳发展和维护社会和谐稳定的大局出发,加大防范和处置力度,建立和完善长效机制,坚决守住不发生系统性区域性金融风险底线。

  二、总体要求
  (一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,认真落实党中央、国务院决策部署,主动适应经济发展新常态,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,进一步健全责任明确、上下联动、齐抓共管、配合有力的工作格局,加大防范预警、案件处置、宣传教育等工作力度,开正门、堵邪路,逐步建立防打结合、打早打小、综合施策、标本兼治的综合治理长效机制。
  (二)基本原则。
  一是防打结合,打早打小。既要解决好浮出水面的问题,讲求策略方法,依法、有序、稳妥处置风险;更要做好防范预警,尽可能使非法集资不发生、少发生,一旦发生要打早打小,在苗头时期、涉众范围较小时解决问题。
  二是突出重点,依法打击。抓住非法集资重点领域、重点区域、重大案件,依法持续严厉打击,最大限度追赃挽损,强化跨区域、跨部门协作配合,防范好处置风险的风险,有效维护社会稳定。
  三是疏堵结合,标本兼治。进一步深化金融改革,大力发展普惠金融,提升金融服务水平。完善民间融资制度,合理引导和规范民间金融发展。
  四是齐抓共管,形成合力。地方各级人民政府牵头,统筹指挥;中央层面,部际联席会议顶层推动、协调督导,各部门协同配合,加强监督管理。强化宣传教育,积极引导和发动广大群众参与到防范和处置非法集资工作中来。
  (三)主要目标。非法集资高发势头得到遏制,存量风险及时化解,增量风险逐步减少,大案要案依法、稳妥处置。非法集资监测到位、预警及时、防范得力,一旦发现苗头要及早引导、规范、处置。政策法规进一步完善,处置非法集资工作纳入法治化轨道。广大人民群众相关法律意识和风险意识显著提高,买者自负、风险自担的意识氛围逐步形成。金融服务水平进一步提高,投融资体系进一步完善,非法集资生存土壤逐步消除。

  三、落实责任,强化机制
  (四)省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人。省级人民政府对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责,要切实担负起第一责任人的责任。地方各级人民政府要有效落实属地管理职责,充分发挥资源统筹调动、靠近基层一线优势,做好本行政区域内风险排查、监测预警、案件查处、善后处置、宣传教育和维护稳定等工作,确保本行政区域防范和处置非法集资工作组织到位、体系完善、机制健全、保障有力。建立目标责任制,将防范和处置非法集资工作纳入领导班子和领导干部综合考核评价内容,明确责任,表彰奖励先进,对工作失职、渎职行为严肃追究责任。进一步规范约束地方各级领导干部参与民间经济金融活动。
  (五)落实部门监督管理职责。各行业主管、监管部门要将防控本行业领域非法集资作为履行监督管理职责的重要内容,加强日常监管。按照监管与市场准入、行业管理挂钩原则,确保所有行业领域非法集资监管防范不留真空。对需要经过市场准入许可的行业领域,由准入监管部门负责本行业领域非法集资的防范、监测和预警工作;对无需市场准入许可,但有明确主管部门指导、规范和促进的行业领域,由主管部门牵头负责本行业领域非法集资的防范、监测和预警工作;对没有明确主管、监管部门的行业领域,由地方各级人民政府组织协调相关部门,充分利用现有市场监管手段,强化综合监管,防范非法集资风险。
  (六)完善组织协调机制。进一步完善中央和地方防范和处置非法集资工作机制。中央层面,充分发挥部际联席会议作用,银监会作为牵头单位要进一步强化部门联动,加强顶层推动,加大督促指导力度,增强工作合力。地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制,由政府分管领导担任组长,明确专门机构和专职人员,落实职责分工,优化工作程序,强化制度约束,提升工作质效。

  四、以防为主,及时化解
  (七)全面加强监测预警。各地区要建立立体化、社会化、信息化的监测预警体系,充分发挥网格化管理和基层群众自治的经验和优势,群防群治,贴近一线开展预警防范工作。创新工作方法,充分利用互联网、大数据等技术手段加强对非法集资的监测预警。部际联席会议要积极整合各地区、各有关部门信息资源,推动实现工商市场主体公示信息、人民银行征信信息、公安打击违法犯罪信息、法院立案判决执行信息等相关信息的依法互通共享,进一步发挥好全国统一的信用信息共享交换平台作用,加强风险研判,及时预警提示。
  (八)强化事中事后监管。行业主管、监管部门要加强对所主管、监管机构和业务的风险排查和行政执法,做到早发现、早预防、早处置。对一般工商企业,各地区要综合运用信用分类监管、定向抽查检查、信息公示、风险警示约谈、市场准入限制等手段,加强市场监督管理,加强部门间信息共享和对失信主体的联合惩戒,探索建立多部门联动综合执法机制,提升执法效果。对非法集资主体(包括法人、实际控制人、代理人、中间人等)建立经营异常名录和信用记录,并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。充分发挥行业协会作用,加强行业自律管理,促进市场主体自我约束、诚信经营。
  (九)发挥金融机构监测防控作用。加强金融机构内部管理,确保分支机构和员工不参与非法集资。加强金融机构对社会公众的宣传教育,在营业场所醒目位置张贴警示标识。金融机构在严格执行大额可疑资金报告制度基础上,对各类账户交易中具有分散转入集中转出、定期批量小额转出等特征的涉嫌非法集资资金异动进行分析识别,并将有关情况及时提供给地方各级防范和处置非法集资工作领导小组办公室。人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局要指导和督促金融机构做好对涉嫌非法集资可疑资金的监测工作,建立问责制度。
  (十)发动群众防范预警。充分调动广大群众积极性,探索建立群众自动自发、广泛参与的防范预警机制。加快建立非法集资举报奖励制度,强化正面激励,加大奖励力度,鼓励广大群众积极参与,并做好保密、人身安全保护等工作。部际联席会议研究制订举报奖励办法,地方各级人民政府组织实施。

  五、依法打击,稳妥处置
  (十一)防控重点领域、重点区域风险。各地区、各有关部门要坚决依法惩处非法集资违法犯罪活动,密切关注投资理财、非融资性担保、P2P网络借贷等新的高发重点领域,以及投资公司、农民专业合作社、民办教育机构、养老机构等新的风险点,加强风险监控。案件高发地区要把防范和处置非法集资工作放在突出重要位置,遏制案件高发态势,消化存量风险,最大限度追赃挽损,维护金融和社会秩序稳定。公安机关要积极统筹调配力量,抓住重点环节,会同有关部门综合采取措施,及时发现并快速、全面、深入侦办案件,提高打击效能。有关部门要全力配合,依法开展涉案资产查封、资金账户查询和冻结等必要的协助工作。
  (十二)依法妥善处置跨省案件。坚持统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳的工作原则。牵头省份要积极主动落实牵头责任,依法合规、公平公正地制定统一处置方案,加强与其他涉案地区的沟通协调,定期通报工作进展情况。协办省份要大力支持配合,切实履行协作义务。强化全局观念,加强系统内的指挥、指导和监督,完善内部制约激励机制,切实推动、保障依法办案,防止遗漏犯罪事实;加强沟通、协商及跨区域、跨部门协作,共同解决办案难题,提高案件查处效率。
  (十三)坚持分类施策,维护社会稳定。综合运用经济、行政、法律等措施,讲究执法策略、方式、尺度和时机,依法合理制定涉案资产的处置政策和方案,分类处置非法集资问题,防止矛盾激化,努力实现执法效果与经济效果、社会效果相统一。落实维稳属地责任,畅通群众诉求反映渠道,及时回应群众诉求,积极导入法治轨道,严格依法处置案件,切实有效维护社会稳定。

  六、广泛宣传,加强教育
  (十四)建立上下联动的宣传教育工作机制。建立部际联席会议统一规划,宣传主管部门协调推动,行业主管、监管部门指导落实,相关部门积极参与,各省(区、市)全面落实,中央和地方上下联动的宣传教育工作机制。
  (十五)加大顶层引领和推动力度。中央层面要加强顶层设计,制定防范和处置非法集资宣传总体规划,推动全国范围内宣传教育工作。部际联席会议要组织协调中央媒体大力开展宣传教育,加强舆论引导。行业主管、监管部门要根据行业领域风险特点,制定防范和处置非法集资法律政策宣传方案,有针对性地开展本行业领域宣传教育活动。
  (十六)深入推进地方强化宣传教育工作。地方各级人民政府要建立健全常态化的宣传教育工作机制,贴近基层、贴近群众、贴近生活,推动防范和处置非法集资宣传教育活动进机关、进工厂、进学校、进家庭、进社区、进村屯,实现宣传教育广覆盖,引导广大群众对非法集资不参与、能识别、敢揭发。充分运用电视、广播、报刊、网络、电信、公共交通设施等各类媒介或载体,以法律政策解读、典型案件剖析、投资风险教育等方式,提高宣传教育的广泛性、针对性、有效性。加强广告监测和检查,强化媒体自律责任,封堵涉嫌非法集资的资讯信息,净化社会舆论环境。

  七、完善法规,健全制度
  (十七)进一步健全完善处置非法集资相关法律法规。梳理非法集资有关法律规定适用中存在的问题,对罪名适用、量刑标准、刑民交叉、涉案财物处置等问题进行重点研究,推动制定和完善相关法律法规及司法解释。建立健全非法集资刑事诉讼涉案财物保管移送、审前返还、先行处置、违法所得追缴、执行等制度程序。修订《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》,研究地方各级人民政府与司法机关在案件查处和善后处置阶段的职责划分,完善非法集资案件处置依据。
  (十八)加快民间融资和金融新业态法规制度建设。尽快出台非存款类放贷组织条例,规范民间融资市场主体,拓宽合法融资渠道。尽快出台P2P网络借贷、股权众筹融资等监管规则,促进互联网金融规范发展。深入研究规范投资理财、非融资性担保等民间投融资中介机构的政策措施,及时出台与商事制度改革相配套的有关政策。
  (十九)完善工作制度和程序。建立健全跨区域案件执法争议处理机制,完善不同区域间跨执法部门、司法部门查处工作的衔接配合程序。建立健全防范和处置非法集资信息共享、风险排查、事件处置、协调办案、责任追究、激励约束等制度,修订完善处置非法集资工作操作流程。探索在防范和处置有关环节引进法律、审计、评估等中介服务。

  八、深化改革,疏堵并举
来自北大法宝

  (二十)加大金融服务实体经济力度。进一步落实国务院决策部署,研究制定新举措,不断提升金融服务实体经济的质量和水平。不断完善金融市场体系,推动健全多层次资本市场体系,鼓励、规范和引导民间资本进入金融服务领域,大力发展普惠金融,增加对中小微企业有效资金供给,加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度。
  (二十一)规范民间投融资发展。鼓励和引导民间投融资健康发展,大幅放宽民间投资市场准入,拓宽民间投融资渠道。完善民间借贷日常信息监测机制,引导民间借贷利率合理化。推进完善社会信用体系,逐步建立完善全国统一、公开、透明的信用信息共享交换平台,营造诚实守信的金融生态环境。

  九、夯实基础,强化保障
  (二十二)加强基础支持工作。在当前非法集资高发多发形势下,要进一步做好防范和处置非法集资的人员、经费等保障工作。各级人民政府要合理保障防范和处置非法集资工作相关经费,并纳入同级政府预算。
  各地区、各有关部门要认真落实本意见提出的各项任务,结合本地区、本部门实际,研究制定具体工作方案,采取切实有力措施。部际联席会议要督促检查本意见落实情况,重大情况及时向国务院报告。

国务院
2015年10月19日


  附件
  重点任务分工


┌─────┬───────────────────────────┬────────────┐
│序号   │  工 作 任 务                  │  负责单位      │
├─────┼───────────────────────────┼────────────┤
│     │地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工    │            │
│     │作领导小组工作机制,做好人员、经费等保障工作;建   │            │
│  1   │立目标责任制,将防范和处置非法集资工作纳入地方    │地方各级人民政府    │
│     │各级领导班子和领导干部综合考核评价内容;进一步    │            │
│     │规范约束地方各级领导干部参与民间经济金融活动。    │            │
├─────┼───────────────────────────┼────────────┤
│  2   │                           │有关行业主管、监管   │
│     │各行业主管、监管部门将防控本行业领域非法集资作    │            │
│     │为履行监督管理职责的重要内容,加强日常监管。     │部门          │
├─────┼───────────────────────────┼────────────┤
│     │对没有明确主管、监管部门的行业领域,地方各级人民   │地方各级人民政府,   │
│     │政府要组织协调相关部门强化综合监管,综合运用信    │处置非法集资部际联   │
│  3   │用分类监管、定向抽查检查、信息公示、风险警示约谈、  │席会议(以下简称部    │
│     │市场准入限制等手段,探索建立多部门联动综合执法    │际联席会议)成员单    │
│     │机制。                        │位(银监会牵头)     │
├─────┼───────────────────────────┼────────────┤
│     │                           │地方各级人民政府,   │
│  4   │建立立体化、社会化、信息化的地方监测预警体系。    │部际联席会议成员单   │
│     │                           │位(银监会牵头)     │
├─────┼───────────────────────────┼────────────┤
│     │加强金融机构内部管理和社会宣传工作,指导和督促    │人民银行、银监会、证  │
│  5   │金融机构做好对涉嫌非法集资可疑资金的监测工作,    │监会、保监会、外汇局  │
│     │建立问责制度。                    │等           │
└─────┴───────────────────────────┴────────────┘
┌─────┬───────────────────────────┬─────────────┐
│序号   │  工 作 任 务                  │  负责单位       │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │整合各地区、各有关部门信息资源,推动依法互通共    │银监会、发展改革委、   │
│  6   │享,进一步发挥好全国统一的信用信息共享交换平台    │工商总局、人民银行、   │
│     │作用,加强风险研判,及时预警提示。          │公安部、高法院等     │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │建立非法集资举报奖励制度,做好保密、人身安全保护   │银监会、公安部、财政   │
│  7   │                           │部、高法院等,地方各   │
│     │等工作。                       │             │
│     │                           │级人民政府        │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │密切关注投资理财、非融资性担保、P2P网络借贷、投    │地方各级人民政府,    │
│  8   │资公司、农民专业合作社、民办教育机构、养老机构等   │部际联席会议成员单    │
│     │风险领域和风险点,加强风险监控,及时化解处置。    │位(银监会牵头)      │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │统筹调配力量,抓住重点环节,及时发现并快速、全面、  │公安部、人民银行、银   │
│  9   │深入侦办案件;依法配合开展涉案资产查封、资金账户   │监会等          │
│     │查询和冻结等协助工作。                │             │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │依法稳妥处置跨省案件,坚持统一指挥协调、统一办案   │省级人民政府,公安    │
│  10  │要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳的   │部、高法院、高检院、中  │
│     │工作原则。                      │央维稳办、银监会等    │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │                           │地方各级人民政府,    │
│     │落实维稳属地责任,畅通群众诉求反映渠道,及时回应   │有关行业主管、监管    │
│  11  │                           │             │
│     │群众诉求,积极导入法治轨道。             │部门,信访局、中央维   │
│     │                           │稳办           │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │中央层面要加强顶层设计,制定防范和处置非法集资    │银监会、中央宣传部、   │
│  12  │                           │             │
│     │宣传总体规划,推动全国范围内宣传教育工作。      │新闻出版广电总局等    │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │制定防范和处置非法集资法律政策宣传方案,有针对    │有关行业主管、监管    │
│  13  │                           │             │
│     │性地开展本行业领域宣传教育活动。           │部门           │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │建立健全常态化的地方防范和处置非法集资宣传教育    │             │
│  14  │                           │地方各级人民政府     │
│     │工作机制,实现宣传教育广覆盖。            │             │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │加强广告监测和检查,强化媒体自律责任,封堵涉嫌非   │工商总局、中央宣传    │
│  15  │                           │部等,地方各级人民    │
│     │法集资的资讯信息。                  │             │
│     │                           │政府           │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │对罪名适用、量刑标准、刑民交叉、涉案财物处置等问题  │高法院、高检院、公安   │
│  16  │                           │             │
│     │进行研究,推动制定和完善相关法律法规及司法解释    │部等           │
├─────┼───────────────────────────┼─────────────┤
│     │建立健全非法集资刑事诉讼涉案财物保管移送、审前    │高法院、高检院、公安   │
│  17  │                           │             │
│     │返还、先行处置、违法所得追缴、执行等制度程序     │部等           │
└─────┴───────────────────────────┴─────────────┘
┌─────┬───────────────────────────┬──────────────┐
│序号   │  工 作 任 务                  │  负责单位        │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │                           │银监会、人民银行、证    │
│  18  │修订《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。   │监会、保监会、公安     │
│     │                           │部、法制办等        │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │  出台非存款类放贷组织条例和P2P网络借贷、股权众   │  人民银行、银监会、证  │
│  19  │                           │  监会、保监会、法制办、 │
│     │  筹融资等监管规则,促进互联网金融规范发展。    │              │
│     │                           │  工业和信息化部等    │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │研究规范投资理财、非融资性担保等民间投融资中介    │银监会、工商总局、人    │
│  20  │机构的政策措施,及时出台与商事制度改革相配套的    │民银行、证监会、保监    │
│     │                           │会、商务部、发展改革    │
│     │有关政策。                      │              │
│     │                           │委、法制办等        │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │  建立健全跨区域案件执法争议处理机制,完善不同区  │  公安部、高法院、高检  │
│  21  │                           │              │
│     │  域间跨执法部门、司法部门查处工作的衔接配合程序。 │  院等          │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │  建立健全防范和处置非法集资信息共享、风险排查、事 │              │
│  22  │  件处置、协调办案、责任追究、激励约束等制度,修订完│  部际联席会议成员单   │
│     │                           │  位(银监会牵头)     │
│     │  善处置非法集资工作操作流程。           │              │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │  不断提升金融服务实体经济的质量和水平,不断完善金 │              │
│  23  │  融市场体系,推动健全多层次资本市场体系,鼓励、规范│  人民银行、银监会、证  │
│     │                           │  监会、保监会等     │
│     │  和引导民间资本进入金融服务领域,大力发展普惠金融。│              │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │鼓励和引导民间投融资健康发展,大幅放宽民间投资    │人民银行、银监会、发    │
│  24  │                           │              │
│     │市场准入,拓宽民间投融资渠道。            │展改革委等         │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │  完善民间借贷日常信息监测机制,引导民间借贷利率  │  人民银行等,地方各   │
│  25  │                           │              │
│     │  合理化。                     │  级人民政府       │
├─────┼───────────────────────────┼──────────────┤
│     │ 推进完善社会信用体系,逐步建立完善全国统一、公   │ 发展改革委、人民银    │
│  26  │ 开、透明的信用信息共享交换平台,营造诚实守信的金  │ 行等,地方各级人民    │
│     │ 融生态环境。                    │ 政府           │
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