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風險視角下的突發公共衛生事件預警制度
【專家】 金自甯【寫作年份】 2020
【文章分類】 07,07030
【關鍵詞】 突發公共衛生事件;預警;風險預防;新冠疫情
【全文】法寶引證碼CLI.A.4114014    

風險視角下的突發公共衛生事件預警制度

金自甯


【摘要】2019年新冠疫情中,出現了關于預警及時性與有效性的廣泛討論,為此,有必要全面檢視和反思我國公共衛生法上的預警制度。准確把握其制度定位需要區分損害預防和風險預防。在制度架構上應當妥善安排基礎信息收集、早期警示、對早期警示的驗證評估和發出預警等關鍵節點。未來應當開放多元信息渠道以防範信息遲報、漏報、瞞報問題,將“安全好過後悔”的風險預防思路具體化到操作層面,同時進一步發揮專業機構和專家在風險預警中的關鍵作用。
【關鍵詞】突發公共衛生事件;預警;風險預防;新冠疫情

  
  引 言
  早在2003年,SARS疫情暴發嚴重挑戰了我國公共衛生體系。痛定思痛,我國于2003年制定了《突發公共衛生事件應急條例》(2011年修正),並于2004年對《傳染病防治法》進行了修訂(2013年修正)。2007年通過的《突發事件應對法》也對突發公共衛生事件預警、應急預案等作了規定。
  2019年的新冠疫情,再次引發對我國公共衛生事件防控體系的關注,促使我們檢視突發公共衛生事件的法律應對措施,思考如何防控以群體性原因不明疾病為代表的公共衛生風險,特別是在信息不全、知識不足的早期階段,如何能夠通過預警搶得先機。但是,檢索我國學界已發表的相關研究成果〔1〕,多為預防醫學、公共衛生學或管理學界的研究貢獻,法學界的相關研究明顯不足。在此背景下,本文選擇以公共衛生法上的預警制度為主題,立足于我國現行法,澄清其法律定位,梳理其基本架構,並結合新冠疫情防控實踐探討其未來改進方向。需要說明的是,本文對公共衛生法上預警制度的探究,僅著眼于預警制度可能的漏洞,並不針對具體機構或個人的責任問題展開討論。這一方面是因為特定個體的違法失職情節,在查證核實未完成之前,我們無法作出客觀和權威的評價;另一方面也是因為本文目的,並不于在面向過去的問責而是聚焦于未來的制度改進。
  一、突發公共衛生事件預警的制度定位
  突發公共衛生事件,是指突然發生並造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病以及其他嚴重影響公眾健康的事件。〔2〕突發公共衛生事件預警,〔3〕是指收集、分析、評估相關信息資料,按照突發公共衛生事件的發生、發展規律和特點,評估可能的危害程度和發展趨勢,在事件發生之前或早期發出警報,以便及時作出反應,預防或減少事件的損害。
  (一)預警的預防功能
  預警的制度功能在事先預防,即力求防患于未然。這是公共衛生領域長期曆史經驗的凝結〔4〕:公共衛生事件不僅會嚴重威脅公眾健康和生命,也會沉重打擊社會和經濟發展;如能在事先預防其發生,代價將遠遠小于事後去控制和補救。特別像SARS和新冠肺炎這樣的重大疫情,及時預警至關重要,因為公共防疫有所謂黃金期〔5〕:即在流行病以零星個案或小範圍聚集發生的初始階段,及時采取早發現早隔離等措施即能扼制其發展;這個時間窗口一旦錯過,原本有效的防疫手段就可能變得無效;當感染人數呈指數級劇增之後,作出有效應對的難度和成本也將隨之劇增。正是基于此認識,我國《突發事件應對法》《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》都明確規定了“預防為主”的原則。離婚不離婚是人家自己的事
  就法理而言,要全面准確地把握預防原則,有必要區分損害預防(prevention)與風險預防(precaution)〔6〕。損害預防指對可預見的未來損害,事先防範重于事後補救;強調的是運用既有知識和經驗,提前采取措施以避免或控制未來將要發生的損害。風險預防則特指對風險,即未來可能發生的不利後果,“安全好過後悔(better safe than sorry)”〔7〕;強調的是,根據當下並不充分的知識和信息,即使不能完全確定,也最好及時采取防範措施以避免或降低風險。
  公共衛生法上的預防,長期以來更偏損害預防,對風險預防重視不夠。例如,預防醫學上所謂三級預防,即預防接種等病因預防、早發現早診斷早治療的臨床前預防和預防並發症等臨床預防,嚴格說來,均是損害預防意義上的預防。在我國,直到2003年SARS之後,風險預防的意識才有了明顯提升。〔8〕體現在立法上,如我國《傳染病防治法》在2004年修訂時引入了預警制度;2012年,原衛生部還頒布了《突發事件公共衛生風險評估管理辦法》。就實踐而言,我國原衛生部曾在SARS之後的數年堸礅驧o布食品衛生“預警公告”,中國疾控中心也多年堅持在其主辦的《疾病監測》上逐月發布《中國大陸需關注的突發公共衛生事件風險評估》〔9〕。
  (二)預警與“疫情公布”之區分
  需要指出的是,預警是風險信息溝通的一種形式,而信息溝通貫穿了現代風險治理全過程。相應地,我國公共衛生法也就公共衛生事件規定了多種信息溝通機制。除了預警,還有由業務部門對主管部門或下級行政機關對上級的、由下而上的“報告”〔10〕、行政機關對其下屬機構的、由上而下的“通知”〔11〕、行政機關平級之間的“通報”〔12〕,和行政機關面向社會公眾的信息“公布”〔13〕機制等。
  在這個意義上,公共衛生法上的預警發出,不同于“疫情公布”。首先,從字面含義和實踐中習慣用法來看,“預警”含義相對特定,既有預測預計的成分也有提醒警示的成分;而“疫情”的字面

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