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历史与文本中的中国公职律师
【专家】 蒋志如;尹显丰【写作年份】 2019
【文章分类】 律师
【关键词】 公职律师;《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》;法律服务;非讼业务;政府决策
【全文】法宝引证码CLI.A.4108579    

历史与文本中的中国公职律师

——以《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》为中心

蒋志如;尹显丰


【摘要】中国公职律师从试点到现在经历了两个阶段:第一阶段是各地自己试点,在省、市范围内推广,经过10余年的积累,有四种典型模式:广州模式、厦门模式、扬州模式和周村模式。这一阶段的公职律师以诉讼业务、法律援助为主要业务。第二阶段以十八大为起点,文件《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求全国各级党政机关建设公职律师,以更好地推进党政机关依法行政、依法治国,公职律师的业务范围不仅仅局限于诉讼业务,还包括立法草案、重大决策等事项的非讼业务。公职律师承担的新业务凸显了中国公职律师(制度)建设一直以来就存在深层缺陷,如公职律师的准入问题、公职律师业务范围的分类问题、公职律师的管理方式问题、公职律师的业务与党政机关决策的关系问题。
【关键词】公职律师;《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》;法律服务;非讼业务;政府决策

  
  一、提出问题
  律师是以系统法律专业知识、丰富的司法经验为他人提供法律服务,同时获得丰厚报酬的一个群体,是社会的精英群体,最初只为私人服务,后来逐步扩展到为贵族、国王提供专业的法律服务,当进入近、现代社会后律师则为国家、政府、公益性的社会组织服务。随着工业社会的纵深发展,社会分工逐渐严密、细化,律师内部也有更多的分化,如有诉讼业务、非讼业务之分,更有为私人提供法律服务、为公益组织提供法律服务、为社会弱势群体提供法律援助、为国家、政府提供专业的法律服务等的分类[1];进而言之,一方面,律师的法律服务作为一种专业的、职业的服务已经渗透到生活的方方面面,国家已成为法律治理下的国家,另一方面,律师提供的法律服务也不再简单地只有传统的诉讼业务,更有专业的为公司提供非诉讼业务(如为公司上市提供法律服务、为公司间缔结合同提供法律服务)[2],还有为政府等行使公权力的组织提供专业法律服务——这已经有专门的称呼“公职律师”。
  公职律师是一个随着法律服务市场的分化而兴起的法律职业群体,虽然从最早(2002年)设立公职律师算起已有10余年的历史,但是对中国而言,公职律师更是一个刚刚兴起的律师群体。2016年6月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(以下简称《意见》),要求中央、地方党政部门国有企业在2020年之前必须聘请法律顾问、设立专职的律师队伍(公职律师和公司律师)以推动建设有中国特色的社会主义法治国家,进而党和政府机关的公职律师建设进入一个新的发展阶段。在笔者看来,公职律师作为律师群体的一个组成部分,一个新兴的律师群体,要成为中国法治建设的重要力量,我们应当关注以下三方面问题(也是本文将要分析的三个问题):(1)对公职律师提供法律服务的可能基本要求、最高要求情况,进而根据这些需要,我们应当探求公职律师的职业准入问题;(2)与传统的诉讼律师、非讼业务律师对照,公职律师应当负责或者说应当提供法律服务的范围,(3)我们还应当关注,公职律师与党政机关的内在关系问题,即公职律师提供的法律服务与党政机关决策之间的深层关系问题。但笔者并不打算直接展开问题的分析,而是将这三个问题放置在以下框架下展开:首先,梳理中国既有公职律师的实践,以梳理公职律师的发展轨迹、其存在的基本问题;其次,描绘和展示《意见》对既有实践的推进,及其存在的深层次问题,最后,在前述三个问题追问中为推进中国公职律师建设提供一些基础性建议。
  二、中国公职律师的历史与现状描绘
  1949年中华人民共和国成立后,律师制度在党和政府的引导下得到初步发展[3]:1949年12月,最高法院和上海市等地方法院陆续建立“公设律师室”,1954年7月,司法部在北京、天津、上海等大城市开始试办律师工作机构[4],1956年讨论《律师章程》、《律师收费暂行办法》等法律草案,1957年司法部颁布了《律师收费暂行办法》;到1957年6月,全国有19各省级政府建立了律师协会、法律顾问处800多个,专职律师达2500余人;而且,与民国政府形成鲜明对比的是,新中国初期的律师均纳入了国家公职的范围,即当时的律师均是国家公务员,在某种意义上说是他们是“公职律师”。即使这样,当1957 年后陆续发动的“整风运动”、“反右运动”、“文化大革命”等政治运动时,公职律师、律师制度遭到了极大破坏。
  1980年8月,第五届全国人大常委会第十五次会议讨论并通过了《中华人民共和国律师暂行条例》,1987年成立中华全国律师协会、通过《中华全国律师协会章程》,律师职业、律师制度得到恢复和初步发展,但律师仍然是拥有律师资格的、在事业编制下接受分配委托业务的国家工作者,其基本身份仍然是公职律师身份。到了20世纪90年代,司法部对律师职业、律师制度进行改革,经过系列实践、试点,逐渐形成私人律师事务所(合伙制律师事务所)、合作律师事务所与国家律师事务所三足鼎立的局面,最终公职律师所在的“国办所”处于微不足道的地位,或者更确切地说,当私人律师事务所占据律师队伍的主导

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