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《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》的理解与适用
【发布部门】 最高人民法院【类别】 理解与适用
【发布日期】 2016【效力级别】 司法解释性质文件
【来源信息】 《人民司法(应用)》2016年第25期第29页
【全文】法宝引证码CLI.AR.12163    

《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》的理解与适用
(【作者】吴少军,刘雅玲,张元 【作者单位】最高人民法院)


  《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》(以下简称《执行信访意见》)于2016年6月27日颁布施行。这是最高人民法院关于人民法院办理执行信访案件所制定的首个专门规范性文件。在制订该文件过程中,充分征求了各方面意见:一是广泛征求了高级法院以及中基层法院意见;二是征求了部分民事诉讼专家学者意见;三是征求了最高法院立案庭、行政庭、赔偿办、审监庭及司改办等相关部门意见。该文件的颁布施行,对于解决执行信访多年以来积累的机制性难题,畅通信访渠道,加强化解力度,理顺执行信访工作流程,保障各方当事人合法权益,具有重要意义。
  一、《执行信访意见》制定的背景与目的
  自2009年清理执行积案活动以来,执行信访归口管理以及交办督办、排名通报等信访制度逐步建立,发挥出重要作用,不仅切实清理化解了一大批信访积案,并且以信访制度倒逼执行工作质效,群众满意度得到一定程度提升。但肯定成绩的同时也必须承认,多年的执行信访工作实践已经积累了部分重点难题,大多是机制性问题,亟需着手解决,主要存在于三个方面。
  (一)执行信访交办督办制度尚需进一步强化和完善。对于信访当事人请求督促执行的执行实施类信访案件,即使民事诉讼法已经规定了提级执行、指定执行制度,但是通过信访制度交办督办,对信访当事人尽快实现权益更为有效和便捷,因此,执行信访交办督办制度应当予以强化和完善。当前,该项制度存在如下问题:一是信访渠道不畅,信访当事人申诉无门以及信访后难以得悉处理结果;二是信访督办不力,部分法院对信访案件一转了之,仅交办而无督办,案件处理有头无尾、流于形式;三是信访化解标准掌握较为宽松,相当一部分案件并未有效化解、矛盾并未实际解决,上级法院即予以核销,不再督办。
  因而,制定《执行信访意见》的第一个主要目的,就是进一步强化和完善执行信访交办督办制度,旨在通过信访制度督促执行实施类信访案件执行到位、有效化解,切实保障申请执行人合法权益,有效化解信访矛盾。
  (二)执行信访诉访不分问题突出。执行异议与案外人异议是民事诉讼法及相关司法解释所确立的主要执行救济程序,对于当事人、利害关系人及案外人主张执行行为违反法律规定或对执行标的主张实体权利而提出执行异议,执行法院应当正式立案审查,严格依照法律程序处理。但是,对于该类执行争议案件,执行法院往往并不正式立案审查而作为信访事项处理,即以信访接待替代正式立案、以内部研究替代依法审查、以口头答复替代裁定通知,也就是所谓诉访不分,或者说是执行异议立案难问题。这已经是一个普遍性问题,很多省份一年十几万件执行实施案件,执行异议案件仅一千余件,明显不符常理。目前,诉访不分问题已非常突出,导致当事人法定救济权利不能实现,诉求不能通过法律轨道得到处理,而只有转向上级法院申诉信访,由此引发的信访案件数量极多。以最高法院2015年登记的执行信访案件为例,执行来访约3800余件,执行来信及网络信访约5000件,其中约30%属于请求纠正执行错误的案件,这类案件绝大部分未纳入法律程序处理。
  因而,制定《执行信访意见》第二个主要目的,就是根据中央关于涉诉信访纳入法治轨道解决及实行诉访分离的指导精神,通过相应的制度措施,落实信访当事人法律救济权利,解决执行信访诉访不分问题,切实将执行审查类信访案件纳入法律程序处理。
  (三)执行信访终结制度尚未建立健全。最高法院已经出台过关于民事案件信访终结的相关文件,但是,执行信访在案件终结范围方面却难以适用。原因在于,信访终结只能由最高法院与高级法院决定,而信访终结的前提是最高法院与高级法院已作出驳回或维持原结论的终局法律文书。对于占执行信访绝对数量的实施类信访案件,因其案件特点,民事诉讼法及相应司法解释并未设定如民事案件那样的逐级审查救济制度,最高法院与高级法院一般也不作出驳回或维持原结论的法律文书,也就难以适用民事案件的信访终结制度。执行实践中,确实积累了一部分涉及执行的无理缠访案件,由于缺乏相应制度予以信访终结,唯有反复接待、反复审查,占用大量司法资源,各级法院对此反映强烈
  因而,制定《执行信访意见》第三个主要目的,就是根据中央关于信访终结的指导精神,建立健全符合执行案件待点的信访终结制度。
  二、办理执行信访案件的基本要求
  (一)执行信访案件的含义。信访当事人因执行案件向执行法院的上级法院来信来访,凡不属于行使法定救济权利,均属于执行信访案件。这里有几个问题需要明确:其一,信访当事人包括当事人、案外人及利害关系人三类,这三类主体向上级法院申诉信访,统称信访当事人。其二,执行信访案件特指信访当事人向上级法院申诉信访。执行案件当事人、案外人及利害关系人向执行法院申请执行、提出异议或申请参与分配等,均属于其法定权利,不应归类

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