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《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》的理解与适用
【发布部门】 最高人民检察院【类别】 理解与适用
【发布日期】 2018【效力级别】 两高工作文件
【来源信息】 《人民检察》2018年第5期第20页
【全文】法宝引证码CLI.AR.12965    

《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》的理解与适用
(作者:史卫忠 作者单位:最高人民检察院未成年人检察工作办公室、公诉厅)


  为认真落实未成年人检察工作的特殊政策和核心要求,客观反映未成年人检察工作质量和效果,引导和促进全国检察机关未成年人检察工作科学、全面发展,最高人民检察院未成年人检察工作办公室(以下简称“未检办”)起草了《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》(以下简称《意见》)。经最高人民检察院党组审议,并报院领导批准后,《意见》已于2017年11月8日印发全国检察机关试行。为便于正确理解和适用有关规定,现将有关情况说明如下。
  一、制定《意见》的必要性及经过
  我国未成年人检察(以下简称“未检”)工作经过30多年的发展,已经成为一项独立的、重要的检察业务。曹建明检察长在全国检察机关未成年人检察工作30周年座谈会上的讲话,全面总结了未检工作的特殊理念、专门工作体系、职责范围以及工作模式。但是,目前有的检察院对未检工作特有的司法理念、职能任务和工作要求认识不到位,不能正确、客观、全面评价未检工作,成为制约和影响未检工作可持续发展的根本问题。突出表现在:一是将未检工作当作刑事检察工作的一部分,把未成年人案件等同于一般案件,以单纯数量来评价,没有考虑其包含的大量其他办案内容和程序要求,使很多未检特殊政策、特殊制度和特别程序未能得到切实有效的贯彻落实;二是不能充分体现未检“捕诉监防”一体化的基本要求,导致大量未检特殊业务工作,如犯罪预防、法治宣传、帮教回访、救助关爱、观护教育等内容在评价时没有予以考虑;三是不符合未检双向保护、综合保护的发展规律和工作要求,导致对未成年被害人保护不到位以及涉及未成年人的民事行政、刑事执行检察业务发挥不全面;四是没有正确把握未检工作在预防未成年人违法犯罪方面发挥的积极作用,单纯强调案件数量减少而在司法体制改革中“一刀切”撤并未检专门机构等。为有效解决上述问题,2012年10月最高人民检察院出台的《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》,明确规定要建立健全符合未检工作特点的考评机制。曹建明检察长在全国检察机关未成年人检察工作30周年座谈会上作出重要讲话,再次强调“要改变单纯以办案数量评价工作的做法,探索建立涵盖未成年人检察各项职能,体现未成年人权益保护、教育感化、犯罪预防成效的工作评价机制”。此外,建立独立的未检评价机制还被写入最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,成为未检工作发展的一项基本制度规划。
  基于上述考虑,最高人民检察院在2012年即开始着手起草《意见》,进行了多次调研和反复修改。在2015年8月召开的全国检察机关未成年人刑事检察工作座谈会上,《意见》征求意见稿作为讨论件提交与会代表进行了讨论。最高人民检察院未检办成立后,即把这项工作摆在重要日程加以推进。在充分吸纳各方意见的基础上,结合新形势新要求又对《意见》进行了多次修改完善,并于2017年7月、10月分别送最高人民检察院政治部、案管办、公诉厅、侦查监督厅、民事行政检察厅、刑事执行检察厅和各省级检察院未检部门广泛征求意见。经对收到的反馈意见逐条梳理和研究吸收,形成报批稿,并提交最高人民检察院党组会审议,根据审议意见再次进行了修改完善。最终经报批准后下发试行。
  二、《意见》的指导思想和基本原则
  《意见》确立的评价未检工作的指导思想是:符合未检工作特殊要求,改变单纯以办案数量评价工作的做法,以工作质量和帮教效果为核心,涵盖少捕慎诉、特殊制度、教育挽救、犯罪预防、法律监督、权益维护等内容,体现未检工作实绩和成效,引导和促进未检工作健康发展。为此,明确了五项基本原则:一是独立评价,即建立与成年人司法不同的未检工作独立评价体系,分别统计、分开评价;二是综合评价,即从案件办理、特别程序落实、对未成年人案件诉讼活动及权益维护情况的法律监督、涉罪未成年人教育感化挽救、犯罪预防、未成年人合法权益维护、未检工作专业化社会化支持体系建设等方面进行综合评价;三是找准核心,即坚持未成年人权益特殊保护、优先保护原则,立足于教育、感化、挽救的方针,将未检工作的质量和效果作为评价的核心;四是因地制宜,即充分考虑地区因素的差异性,强调要结合实际,突出工作重点,稳步推进相关工作,以实现未检工作的整体发展和共同进步;五是确保公平,即合理设置各项工作分值,并做到程序公开透明,方式方法合理,杜绝弄虚作假等功利性行为,确保客观公正。
  在此,要特别注意以下两个方面:一是独立评价是基础和前提。建立未检业务评价体系时必须首先确保未检工作的独立属性。实践中,有的检察院在评价未检工作时采取与公诉部门办案量折算的方法,即办理一件未检案件相当于一般公诉案件的3至5件。这种做法看到了一个未检案件的特殊性,即其所经历的法定程序、所包含的工作量远远大于一般公诉案件,一定程度上纠正了对未检办案的简单片面认识

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